Bundesverfassungsgericht und Religionsgemeinschaften

Sitzungssaal des Bundesverfassungsgerichts, © Bundesverfassungsgericht │ bild_raum stephan baumann, Karlsruhe

von Thomas Gawron

Kurzfassung des Vortrags „Bundesverfassungsgericht und Religionsgemeinschaften. Konstellationen von Mobilisierung. Entscheidung und Implementation“ auf dem Workshop für Wissenschaftler_innen in der disziplinübergreifenden Rechtsforschung, 19.–20. Mai 2017, Evangelische Hochschule Berlin.

Einer reichen und umfänglichen Literatur in Theologie und religiösem Recht stehen kaum Veröffentlichungen zu Aufgaben und Funktionen von Gerichten und Gerichtsbarkeit der Religionsgemeinschaften gegenüber. Besonderheiten des als religiös gestiftet angesehenen Rechts in Religionsgemeinschaften, insbesondere des Judentums und des Islams, und Privilegierungen des Staatskirchenrechtes, die insbesondere die katholische und evangelische Kirche betreffen, bedingen, dass relativ wenige Streitigkeiten von Religionsgemeinschaften die staatlichen Gerichte erreichen. Besonders das Bundesverfassungsgericht hat bislang – gemessen an der Gesamtzahl seiner veröffentlichten Judikate – nur wenige Entscheidungen in diesem Bereich getroffen.

Dieser Beitrag konzentriert sich auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, sowohl zu Art. 4 GG als auch zu den staatskirchenrechtlichen Vorschriften des Art. 140 GG  i.V. Art. 136 – 139 und 141 WRV, und fragt in bewährter rechtsoziologischer Perspektive nach den Mobilisierungs- und Implementationsakteuren und -strukturen Karlsruher Judikate. Der erste Haupteil untersucht einschlägige Leitentscheidungen des Bundeserfassungsgerichts zum Staatskirchenrecht/Religionsverfassungsrechts, indem er Klage-/ Beschwerdeführende, Primär- und Sekundäradressaten und Implementationsakteure identifiziert. Er reflektiert die Tatsache, dass viele seit der Milleniumswende öffentliches Aufsehen erregende Entscheidungen des Bundeserfassungsgerichtes sich in stärkerem Maße als in der zweiten Hälfte des vergangenen Jahrhunderts auf religionsverfassungsrechtliche Aspekte beziehen, die den Geltungsbereich des Art. 4 GG schärfer konturieren. Genannt seien die Entscheidungen zum/r Kruzifix (BVerfGE 93, 1 ff.),Religionsunterricht (BVerfGE 104, 305 ff. – LER), Kopftuch II (BVerfGE 108, 232 ff.), Kopftuch III (BVerfG E 138, 296 ff.), Kopftuch IV (BVerfG – 18.10.2016) sowie Adventssonntagsöffnung (BVerfGE 125, 39 ff.).

Bemerkenswert  an diesen Entscheidungen ist aus rechtssoziologischer Perspektive insbesondere, dass sich die Mobilisierungs- und Implementationsfelder verändern: von den eher zweipolig zuordenbaren Akteuren vieler staatskirchlichenrechtlich geprägter Verfahren – kirchliche Organisationseinheiten (bzw. deren Vertreter) auf der einen, staatliche Institutionen auf der anderen Seite – weitet sich das Feld zu einer mehrpoligen Struktur mit häufig diffusen Akteurskonstellationen: Staatliche Organe, vornehmlich der Gesetzgebung, gesellschaftliche Organisationen (Gewerkschaften, Lehrerverbände), religionsverfassungs-rechtliche Vereinigungen und Private (Gläubige) werden – zusätzlich – zu weiteren Mobilisierungs- und  Implementationsakteuren.

Das Interesse am Implementationsprozess impliziert weiterhin Fragen nach der Abnahmebereitschaft und internen Verarbeitung in den Sphären der Implementationsakteure. Deren „Welt“ ist – mit Ausnahme des Gesetzgebers, der Verwaltung und der Gerichte – nicht durch Recht dominiert. Prozesse in den Gewerkschaften (Sonntagsarbeit), gesellschaftlichen Gruppen (LER) und kirchlichen Organisationen, insbesondere karikative und diakonische Einrichtungen (Krankenhäuser, Kindergärten), aber auch Schulen (Kopftuch) und in kirchlichen Verwaltungsträgern (Diözesanvikariate, Konsistorien/Kirchenämter) bilden die Folie entsprechender Untersuchungen.

Die nachfolgende Übersicht sortiert insgesamt 39 (Leit-) Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zu religionsverfassungsrechtlichen Aspekten nach Beschwerdeführenden, Beschwerdegegenständen, Entscheidungen mit Dissenting options, Beschwerde Akteuren und Implementationsakteuren.

Tabelle der Entscheidungen

Übersicht: Beschwerdeführer, Beschwerdegegenstand, Dissenting opinion, Beschwerter Akteur, Implementationsakteur. Zusammenstellung: Thomas Gawron

Erste Ergebnisse

Dreizehn Entscheidungen der letzten 20 Jahre der Judikatur des Bundesverfassungsgerichts – ein Drittel der Gesamtheit hier in der obigen Übersicht zusammengestellten (Leit-) Entscheidungen – werden im Folgenden querschnittsartig nach den Merkmalen Mobilisierung, Rechtsdogmatik, Besonderheit einzelner Judikate, Widerstände und Implementation ausgewertet.

Mobilisierung

Wie bereits eingangs erwähnt, nehmen in den letzten zwanzig Jahren die Zahl der Verfassungsbeschwerden, die von (gläubigen) Privaten in Karlsruhe erhoben werden, deutlich zu. Von den dreizehn Gerichtsverfahren mit religiösem Bezug, die hier berücksichtigt worden sind, stammt die Hälfte aus dieser Gruppe. Dabei ist bemerkenswert, dass sie überwiegend von Privaten islamischen Glaubens angestrengt worden sind (BVerfGE 104, 337 – Schächten; BVerfGK 1, 308 – Kopftuch I; BVerfGE 108, 282 – Kopftuch II; BVerfGE 138, 296 – Kopftuch III; BVerfG 02.07.2015 – Geburtsregister; BVerfG 18.10.2016 – Kopftuch IV).

Drei weitere Verfassungsbeschwerden sind von Angehörigen kleiner Religionsgemeinschaften, davon zwei von Zeugen Jehovas (BVerfGE 102, 370 und BVerfGE 139, 21) und eine von Anthroprosophen (BVerfGE 93, 1 – Kruzifix II), erhoben worden. Nur die beiden Beschwerden der Zeugen Jehovas betreffen „klassische“ kirchenrechtliche Fragen (Anerkennung als Körperschaft des öffentlichen Rechts), ebenso die beiden Beschwerden jüdischer Privater (BVerfG 17.12.2014 – Kirchensteuerpflicht) und Gemeinden (BVerfGE 123, 148 – Mittelverteilung) . Die Entscheidungen zum Unterrichtsfach LER (BVerfGE 106, 120) und zur Berliner Adventssonntagsregelung (BVerfGE 125, 39) haben katholische und evangelische Kirche durch gemeinsame Beschwerden veranlasst. Der „Dauerbrenner“ Loyalitätsobliegenheiten hat das Bundesverfassungsgericht zwei Mal beschäftigt (BVerfGE 137, 273 und BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 15.7.2015 – 2 BvR 2292/13).

Während sich Großkirchen, Gewerkschaften und organisierte Interessen eingespielter Rechtsstäbe vor Gericht professoraler Unterstützung bzw. Vertretung bedienen, ist über die juristische Vertretung der privaten Beschwerdeführenden, aber auch derjenigen der jüdischen Gemeinde und der Zeugen Jehovas (noch) nichts bekannt. Hier hat Forschung anzusetzen, die beispielsweise eine isolierte Klagebereitschaft ihrer Mandanten, Klagestrategien der Religionsgemeinschaften, der die Beschwerdeführenden angehören, oder Netzwerke, ggf. in Form vereinsförmiger Organisationsverbindungen, zu eruieren hat.

Rechtsdogmatik

Im untersuchten Zeitraum der gut letzten zwanzig Jahre – beginnend mit der Kruzifix-Entscheidung 1995 (BVerfGE 93, 1) – vollzieht sich eine Schwerpunktverlagerung weg von bis dahin dominierenden staatskirchrechtlichen Judikatur hin zu einer „Vergrundrechtlichung“ der Rechtsprechung mit Ausleuchtung der Freiheitsgehalte des Art. 4 GG. Dafür steht neben der Kruzifix-Entscheidung vor allem die Entscheidungen zum Schächten (BVerfGE 104, 337) , zu Kopftüchern (BVerfGK 1, 308; BVerfGE 108, 282; BVerfGE 138, 296; BVerfG 18.10.2016) und zum Geburtsregister (BVerfG 02.07.2015) sowie zur Berliner Adventssonntags-Regelung (BVerfGE 125, 139). Kruzifix und Kopftücher finden in Öffentlichkeit und Fachöffentlichkeit größte Beachtung und provozieren eine Flut von Veröffentlichungen. Nur wenige Publikationen befassen sich allerdings mit den Folgen dieser Entscheidungen.

Mit Ausnahme der Kruzifix-Entscheidung und dem Urteil zur Berliner Adventssonntags-Regelung sind die eben genannten Verfahren von Glaubensangehörigen des Islam initiiert worden. Die Verlagerung des Schwerpunktes findet ihre Erklärung (auch) darin, dass islamische Religionsangehörige über keine den christlichen Kirchen vergleichbare Organisation verfügen und ihre Rechtspositionen nur durch ein offensives Berufen auf Art. 4 GG geltend machen können, hilfsweise über Art. 3 Abs. 3 GG (vgl. insbesondere Sacksowsky 2005, Lehrerin mit Kopftuch – Anmerkungen aus verfassungsrechtlicher
Perspektive, in: Haug/Reimer (Hg) Politik ums Kopftuch, S. 48-54).

Das Bundesverfassungsgericht hat die Schwerpunktverlagerung aber auch aktiv selber betrieben. Das oben genannte Urteil zur Berliner Adventssonntags-Regelung zeigt, dass das Gericht auch ohne die „Besonderheit“ einer nicht-christlichen Glaubensrichtung die Subjektivierung staatskirchenrechtlicher Regelungen des GG vorangetrieben hat.

Entscheidungen

Die oben vorgestellten verfassungsgerichtlichen Entscheidungen weisen mit Ausnahme von einigen letzten (Geburtsregister, „Dritter Weg“ und Karfreitag) (BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 2.7.2015 – 1 BvR 1312/13, Beschluss des Zweiten Senats vom 15.7.2015 – 2 BvR 2292/13 und BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 27.10.2016 – 1 BvR 458/10) im untersuchten Zeitraum eine vollständige Erfolgsquote zugunsten der Beschwerdeführenden aus. In fast allen untersuchten Verfahren entschied das Bundesverfassungsgericht zu Gunsten ihres mit der Beschwerde verfolgten Anliegens. In den Fällen, in denen die Beschwerden die Arbeitsgerichtsbarkeit betreffen, sind die gerügten Gerichte gezwungen, die in den Ausgangsverfahren getroffenen Entscheidungen gemäß der verfassungsgerichtlichen Vorgaben neu zu verhandeln. Die Entscheidungen zum Kruzifix und Kopftuch hingegen sind (auch) an die jeweiligen Landesgesetzgeber (sog. Sekundäradressaten) gerichtet. Als dritte Konstellation sind diejenigen Verfahren zu benennen, in denen (übrigens in gemeinsamer Aktion) katholische und evangelische Kirchen gegen landesgesetzliche Regelungen Verfassungsbeschwerde erhoben haben (LER-BVerfGE 106, 210 und Berliner Adventssonntags-Regelung BVerfGE 106, 210) . Auch die Entscheidungen zur Ausreichung staatlicher Mittel an jüdische Gemeinden (BVerfGE 123, 148) und zur Eintragung des Glaubens in das Geburtsregister (BVerfG 15.7.2015 – 2 BvR 2292/13) folgen dieser Logik, nur dass an die Stelle des Landesgesetzgebers eine Länderbehörde tritt.

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts ergehen nicht immer einstimmig und einmütig. Die hier untersuchten Entscheidungen weisen im Gegenteil sogar eine vergleichsweise hohe Quote an abweichenden Meinungen auf, nimmt man die durchschnittliche Quote von 8 Prozent zum Maßstab. Von den hier in Rede stehenden Beschlüssen und Urteilen (insgesamt 13) ergeht ein Drittel (30%) mit dissenting opinions; drei Mal beträgt das Stimmenverhältnis 5:3 (Kruzifix [BVerfGE 93, 1] , Kopftuch II [BVerfGE 108, 282] und Berliner Adventssonntags-Regelung [BVerfGE 125, 139; letztgenannte Entscheidung gibt nur das Abstimmungsverhältnis an]); das vierte Mal wird ein Teil der Entscheidung von zwei Richtern abgelehnt (Kopftuch III-BVerfGE 138, 296). Berücksichtigt man die Berliner Adventssonntags-Regelung nicht, ergehen die wichtigen Entscheidungen zu religiösen Symbolen alle mit einer hohen dissenting-Quote.

Widerstand

Die fast viermal (ohne die Adventssonntags-Entscheidung dreimal) so hohe Quote divergierender Meinungen im Vergleich zum jahrzehntelangen Mittel weist auf die hohe Brisanz religionsverfassungsrechtlicher Entscheidungen hin. Aber nicht nur die internen (unüberbrückbaren) Differenzen, sondern auch die externen Reaktionen offenbaren Ungewöhnliches: Sowohl die Kruzifix- als auch die Kopftuch II-Entscheidung sind vom Gesetzgeber nicht oder nur umwegehalber befolgt worden.

Der teilweise sogar offene Widerstand gegen Karlsruher Entscheidungen bietet Anlass, die in der Literatur oft geäußerte Auffassung, der Gesetzgeber befolge umstandslos die Karlsruher Vorgaben ohne große Abweichungen, zu modifizieren: Formen der Nichtbeachtung oder gar der Gegenimplementation haben bereits Hans-Peter Füssel, Karl-Heinz Hage und Jürgen Staupe als Reaktionsmuster von Gesetzgebern beschrieben (Füssel/Hage/Staupe 1987, Aspekte der Implementation von Verwaltungs- und Verfassungsgerichtsentscheidungen, in: Jahrbuch für Rechtssoziologie und Rechtstheorie Band 11, S. 406.) Ihr Ansatz, der sich nur auf das Schulrecht bezogen hat, kann im Kontext der hier angestellten Überlegungen erweitert werden. Die hier in Betracht stehenden Entscheidungen beziehen sich auf einen anderen Sachbereich: das religiöse Feld.

Schule gleichermaßen wie Religion sind hochgradig wertbezogen bzw. werteorientiert und schnell ideologisch „aufladbar“. Sie eignen sich sowohl für politische Demonstration wie für moral crusades, kurz: für große Mobilisierungsfähigkeit:

„Die Schule erweist sich …. als ein eminent wichtiger sozialer Raum für Grenzstreitigkeiten zwischen Religion und Politik [sowie – Th.G.] Recht …. . Schule ist der Ort, an dem sich die Gesellschaft gleichsam in ihre eigene Zukunft hinein entwirft. Soziale, politische und religionskulturelle Umbrüche gehen deshalb regelmäßig mit Veränderungen im Schulwesen einher“ (Reuter 2014, Religion in der verrechtlichen Gesellschaft, S. 271.).

Religion wird als religiöse Anerkennungsforderung virulent, wenn – vor allem – religiöse Minderheiten, die sich in der einen oder anderen Hinsicht als benachteiligt wahrnehmen, auf Gleichstellung pochen (vgl. König 2010, Gerichte als Arenen religiöser Anerkennungskämpfe – eine rechtssoziologische Studie, in:
Reuter/Kippenberg [Hg.]: Religionskonflikte im Verfassungsstaat, S. 147). Im Falle des Kruzifixes beschwerte sich ein Anthroposoph, in den Kopftuch-Fällen regelmäßig eine muslimische Frau mit Migrationshintergrund (den Hinweis verdanke ich Kirsten Wiese, Hochschule öffentliche Verwaltung, Bremen). Das Verfassungsgericht gibt den Beschwerdeführenden Recht, gerät aber nun selber in Konflikt mit den Bewahrern eines traditionellen Verständnisses des Verhältnisses von Staat und Religion. Diese Tatsche kann erklären, warum im Falle der Kopftuch II-Entscheidung (BVerfGE 108, 282) die erkennbar um Vermittlung bemühte Tenorierung (einerseits Anerkennung des religiösen Rechts der Beschwerdeführenden, andererseits die Öffnung zugunsten der Landesgesetzgeber, alles Nähere zu regeln) durch die Landesparlamente vollständig „ausgehebelt“ werden konnte, indem sie samt und sonders das Tragen religiöser Symbole – mit Ausnahme christlich-abendländischer Bekenntnisse – untersagten.

Implementation

Soweit die Implementation der verfassungsgerichtlichen Entscheidung an (Landes-) Gesetzgeber adressiert waren, liegen für die Umsetzung in entsprechende Regelwerke nur Studien zur Kruzifix- und den beiden vorletzten Kopftuch-Entscheidungen vor. Sie belegen die völlige Negierung im ersten Fall, die partielle Nicht-Befolgung im zweiten und die noch andauernde zögernde legislative Akzeptanz im dritten Fall. Alle drei Fälle müssen als rare Beispiele „legislativen Ungehorsams“ eingestuft werden (Kranenpohl 2010, Hinter dem Schleier des Beratungsgeheimnisses, zitiert ehemalige Richter des Bundesverfassungsgerichts, die zeigen, dass dem Gericht selber die missglückte Implementation  bekannt war; siehe ebd. S. 429 f.). Dabei lässt die Begleitung der Implementation zum Kopftuch III-Beschluss eine neue Tendenz erkennen: Nicht nur in wissenschaftlichen Publikationen (hier: Schulten 2015, Die Reaktionen der Landesgesetzgeber auf den Kopftuchbeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 27. Januar 2015, in KuR Vol. 21, S. 168 ff. m.w.N.) , sondern auch in NGOs findet eine Evaluation der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts statt. An dieser Stelle soll beispielhaft das Aktionsbündnis muslimischer Frauen in Deutschland e.V. genannt werden. (Aktionsbündnis muslimischer Frauen in Deutschland, 2016, Ein Jahr nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zum Kopftuchverbot – ein Resümee).

Der letztgenannte Beschluss weist in Fortführung des Urteils zur Berliner Adventssonntags-Regelung eine weitere Besonderheit auf: Beide Entscheidungen holen eine Vielzahl gutachterlichen Stellungnahmen ein. In der Langfassung dieses Beitrags habe ich darauf hingewiesen, dass die Kenntnisnahme derartiger gutachterlicher Stellungnahme es dem Gericht erleichtert, eine Entscheidungs-Folgen-Abschätzung vorzunehmen.

Die These kann mit einem weiteren Aspekt vertieft werden: Die zum Teil missglückte Implementation der Kopftuch-Entscheidungen zeigte dem Gericht, dass es auf den Regelfall stattfindender Umsetzung durch (Landes-) Gesetzgeber nicht bauen kann. Regierungskoalitionen und Oppositionsparteien, deren Gegeneinander zuverlässig eine „Wächterrolle“ garantiert, sind wegen interner – meist weltanschaulich-ideologisch-orientierten – Brüche nicht in der Lage, als sich gegenseitig kontrollierende Blöcke zu handeln. Das Bundesverfassungsgericht ist also gehalten, sich nach anderen kontrollfähigen „Wächtern“ umzusehen. In außerparlamentarisch operierenden NGOs, in Publizistik, ggf. auch in der Wissenschaft kann es Koalitionspartner finden, die zumindest punktuell und auf einzelne Entscheidungen bezogen, die Chance einer im Sinne der Entscheidung erfolgreich verlaufenden Implementation steigern. Die Kenntnis der gutachterlichen Stellungnahmen gestattet es dem Gericht, auf den zu entscheidenden Einzelfall hin „geeignete“ Verbündete zu erkennen und zu finden. Diese Implementationskoalitionen sind allerdings nur kurzfristig und auf den Einzelfall bezogen zu bilden (Gawron/Rogowski 2015, Die Wirkung des Bundesverfassungsgerichts, S. 164).


Thomas Gawron ist Jurist und Soziologe, Dozent für Recht an der Beuth Hochschule für Technik, Berlin, und Senior Counsellor des unabhängiges Instituts für Umweltfragen (UfU) Berlin. Forschung und Arbeitsschwerpunkte: Rechtssoziologie, Justizforschung, Stadt- und Regionalforschung, Wirkungsanalysen räumlicher Politik, Energierecht und -planung.


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