Rule of Law and Governance

Von Matthias Kötter, Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung

Themenschwerpunkt auf der Konferenz “Versprechungen des Rechts“, 9.-11.September 2015.

„Rule of Law“ verweist auf die institutionellen und die normativen Voraussetzungen, unter denen das Recht eine seiner zentralen Versprechungen erfüllen kann: die Herstellung von Ordnung und die Konfliktbewältigung mit den Mitteln und am Maßstab des Rechts. Während das für den demokratischen Verfassungsstaat weithin anerkannt ist, entstehen mit Blick auf Governance jenseits des Staates ‒ in transnationalen oder in Räumen begrenzter Staatlichkeit ‒ schwierige Fragen. Ohne den Staat als zentraler Rechtsetzungs- und Rechtsdurchsetzungsinstanz fehlt es meist an einem einheitlichen Verständnis vom Recht, an der Durchsetzbarkeit von Regeln und Entscheidungen und an einem Konsens über normative Grundfragen.

Im Themenschwerpunkt „Rule of Law and Governance“ haben Anke Draude (Freie Universität Berlin) und Matthias Kötter (WZB Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung) vier Sessions organisiert, die von folgende leitende Fragen ausgehen:

• Welches Recht gilt, wenn der Staat als dominante Recht(sdurch)setzungsstelle ausfällt? Welches Verständnis von Recht ist hier angemessen und wie lässt es sich erkennen? Und welche Eigenschaften hat dieses Recht?
• Unter welchen Voraussetzungen lässt sich auch jenseits des Staates von „Rule of Law“ sprechen? Und lässt sich die „Rechtsstaatlichkeit“ in solchen Kontexten von außen fördern?
• Wie haben wir uns ganz allgemein den Transfer und die Wanderung von Recht zwischen verschiedenen Kontexten vorzustellen?

Governance mit Mitteln des Rechts ‒ rechtsstaatliche Governace?

Dass Governance mit Mitteln des Rechts höchst voraussetzungsvoll ist, hat sich zuletzt in einer Vielzahl von Studien über die Bedingungen und Wirkungen der Geltung und Durchsetzung von Recht in Kontexten “jenseits des Staates” gezeigt. Die Beiträge in der Session „Governance mit Mitteln des Rechts ‒ rechtsstaatliche Governance“ (Do 10.9., 14:30 Uhr) diskutieren gesellschaftliche und rechtliche Veränderungen in verschiedenen Kontexten, in deren Lichte die klaren Zuordnungen des Rechts zu verschwimmen scheinen und die die ordnende Kraft des Rechts herausfordern. Begriffe und Konzepte wie Rechtssicherheit (Kiyomi Frankenberg: Rechtssicherheit angesichts informeller Elemente in der Entscheidungsfindung über öffentliche Angelegenheiten), die Klarheit und Eindeutigkeit des Rechts, die normative Einheit der Rechtsordnung, oder die Relevanz des Rechts als Letztentscheidungsmaßstab (Nina Steinweg: Rule of Law vs. Wettbewerbslogik – Geschlechtergerechtigkeit in der Wissenschaft im Spannungsfeld von Wettbewerb und rechtlicher Steuerung) verlieren ihre konturierende Kraft. Stattdessen treten Überlappungen und Konflikte zwischen verschiedenen konkurrierenden normativen Ordnungen oder Ordnungssystemen auf, was sich im nationalen Recht ebenso zeigt wie im Völkerrecht und hier wie dort die Frage nach der Bewältigung von Normenkonflikten aufwirft (Lea Wisken: Fragmentierungs-Konflikte im internationalen Recht: Welche Konflikte?). Gefördert wird die Pluralität von Normenordnungen nicht zuletzt durch die Ent-Staatlichung der rechtlichen Regulierung, bspw. infolge der Anerkennung alternativer Streitschlichtung und andere Formen der Selbstregulierung als Alternativen zu konventionellen Regulierungsformen (Kilian Klinger: Instrumente privater Selbstregulierung im Kontext des “Europäischen Regierens”: Problematisierung alternativer Regulierungsansätze in Hinblick auf die zentralen verfassungsrechtlichen Ordnungsprinzipien des Art. 5 EUV). Auf das Recht im Verfassungsstaat und im europäischen Rechtsverbund angewendet verweist diese Perspektive auf die sozialen und institutionellen Bedingungen, die effektive Governance mit den Mitteln des Rechts erfordert.

Nicht-staatliche Rechtssysteme

Werden nicht-staatliche Rechtssysteme, wie meist, als Ersatz für ein fehlendes staatliches Recht oder als Ergänzung zur staatlichen Justiz betrachtet, zeigen sich v.a. ihre funktionalen und normativen Defizite gegenüber dem ‒ idealisierten ‒ staatlichen Recht. Dabei hat die rechtsanthropologische und -soziologische Forschung immer wieder gezeigt, dass nicht-staatliche Rechtssysteme eigenständig ganz unterschiedliche Funktionen erfüllen, die quer zur funktionellen Gewaltenteilung von Legislative, Exekutive und Judikative stehen ‒ was ihre Einbindung in eine staatliche Governance-Struktur zu einem komplexen Unterfangen macht. Ausgehend von eigenen empirischen Studien aus verschiedenen Räumen der Welt diskutieren die Beiträge in dem Panel „Rule of Law als Maßstab für nicht-staatliche Rechtssysteme?“ (Freitag 11.9., 9:30 Uhr) die Möglichkeiten und Grenzen der Verknüpfung staatlicher und nicht-staatlicher Rechtsstrukturen. Mit Blick auf Südafrika geht es um die Schwierigkeiten bei der Implementation von staatlichem Recht und insbesondere von Menschenrechten auf der lokalen Ebene, wenn diese von konkurrierenden traditionellen Rechtsvorstellungen geprägt ist und jede Einmischung von außen abwehrt (Olaf Zenker: Bush-level bureaucrats in South African land restitution: implementing state law under chiefly rule). Die Anbindung der Sharia-Gerichtsbarkeit an die staatliche Gerichtsbarkeit Äthiopien wirft die Frage auf, ob sich die Eigenständigkeit nicht-staatlicher Rechtssysteme überhaupt von Verfassungs wegen begrenzen lässt (Katrin Seidel: Verfassungsrechtlich anerkanntes islamisches Recht und die Scharia-Gerichtsbarkeit in Äthiopien: Ein prozeduraler Ansatz?). Mit welchen Schwierigkeiten die Stärkung der staatliche Justiz in einem lange Zeit von politischen Unruhen und Korruption geprägten Kontext verbunden ist, in dem sich nicht-staatliche Akteure vielfach staatliche Funktionen ausüben, lässt sich derzeit in Kolumbien studieren. (Jan Boesten: Between Democratic Security and Democratic Legality: discursive institutionalism and the empowerment of courts in Colombia). Aus übergreifender Sicht stellt sich freilich die Frage, ob die Erfahrungen mit einzelnen Fällen nicht-staatlicher Rechtssysteme überhaupt verallgemeinerungsfähig sind und inwieweit sich generelle Aussagen über die Voraussetzungen der Funktionalität und Legitimität hybrider Rechtssysteme ergeben. Aus normativer Sicht ist außerdem zu fragen, welche Bedeutung nicht-staatlichen Rechtssystemen im Hinblick auf die Gewährleistung von Rule of Law zukommen kann, eine Frage, die sich nicht zuletzt bei der Rechtsstaatsförderung stellt (Matthias Kötter: Nicht-staatliche Rechtssysteme und Rule of Law).

Rechtsstaatsförderung: Praxis und Forschung

Die Verhältnis von politischer Praxis und wissenschaftlicher Begleitung bei der Rechtsstaatsförderung ist das Thema eines Rundgesprächs am Mittwochnachmittag, das Matthias Kötter und Christian Boulanger mit Vertretern der Bundesregierung und der Durchführungspraxis führen wollen (“Praxis der Rechtsstaatsförderung und wissenschaftliche Kritik”, Mittwoch 9.9., 16:30 Uhr). Es setzt eine Diskussion fort, die vor kurzem auf dem Völkerrechtsblog (hier und hier) und dem Blog des Berliner Arbeitskreises Rechtswirklichkeit (hier) eröffneten wurde und ist zugleich auch ein Beitrag zum Themenschwerpunkt „Recht und Entwicklung“. Gesprächspartner sind Dirk Sander, Auswärtiges Amt, stv. Leiter Ref. 300 Globale Fragen und Referent für die Koordination der Rechtsstaatsförderung, für das BMZ Susanne Jacobi, sie ist Mitarbeiterin der GIZ und dort Expertin für die Themen Rechtsstaatsförderung und Gute Regierungsführung, und Markus Weilenmann vom Büro für Konfliktforschung in Entwicklungsländern in Bonn, für die Seite der Durchführungsorganisationen. Die Rechtsstaatsförderung gilt als ein wichtiges Gestaltungsmittel deutscher Außen- und Entwicklungspolitik. Deutsche Akteure genießen hier international besondere Glaubwürdigkeit, was mit der engen Verbindung zwischen der Entwicklung von Freiheitlichkeit und Wohlstand in der Bundesrepublik und der Rechtstaatlichkeit des Grundgesetzes erklärt wird. Doch wirft die Rechtsstaatsförderung, die darauf zielt, die Regierungs- und Verwaltungsstrukturen eines Partnerlands mithilfe externer Einwirkung im Hinblick auf einen universell verstandenen Standard von Rechtsstaatlichkeit zu verbessern, eine ganze Reihe schwieriger theoretischer, konzeptioneller und organisatorischer Fragen. Zu vielen dieser Fragen existieren bereits einschlägige Forschungen. Dennoch ist der Austausch zwischen Praxis und Wissenschaft hier bislang eher punktuell und von Zufällen abhängig. Die nun begonnene Diskussion soll auch dazu beitragen, diesen Austausch zu verstärken.

Diffusion, Transfer und Übersetzung von Recht

Die Rechtsstaatsförderung ist nur ein praktisches Feld, auf dem es zu Interaktionen und zur gegenseitigen Beeinflussung verschiedener Rechtsvorstellungen, Rechtsnormen und Rechtsordnungen kommt. Recht wird nie völlig isoliert, sondern stets unter dem Eindruck anderen nationalen und transnationalen Rechts fortentwickelt. Recht wird übertragen und übernommen. Im Mittelpunkt der Session „Diffusion, Transfer und Übersetzung von Recht“ (Donnerstag 10.9., 11:30 Uhr) steht nun die Frage, wie sich das Recht in seinen Wanderungen verändert. Wird es angepasst, übersetzt, angeeignet? Wer gestaltet diesen Veränderungsprozess? Welche Machtverhältnisse wirken dabei? Wie sehen einzelne Rechtstransformationen in Diffusions- und Transferprozessen konkret aus und wie sind sie zu bewerten? Die Grundlage der Diskussion bilden zwei Papers: Den theoretisch-konzeptionellen Aufschlag macht Anke Draude (Lokalisierung – Übersetzung – Aneignung: Zur Gestaltungsmacht der Adressaten von Politik- und Rechts­trans­fers) mit einem Beitrag, in dem sie entlang verschiedener sozialwissenschaftlicher Forschungskonzepte die Anpassungsleistungen der Adressaten in politischen Transferprozessen untersucht. Demgegenüber berichtet Katrin Seidel (Rule of Law promotion in South Sudan: Reflections on its promises and its effects) von ihrer Feldforschung aus Südsudan, in der sie die Ziele und Wirkungen von Rechtsstaatsförderprogrammen und -maßnahmen untersucht hat. Die beiden Beiträge werden aus drei Perspektiven kommentiert: von Sylvia von Steinsdorff aus der Sicht der vergleichenden Rechtsstaatsforschung v.a. im Hinblick auf die Wanderung von Menschenrechtsnormen, aus rechtsanthropologischer Sicht von Julia Eckert und von Klaus Röhl aus der Sicht der Rechtssoziologie. Es wird dabei stets auch um die Frage gehen, inwieweit die Diskussion um Diffusion, Transfer und Übersetzung von Recht die Grenze der Vergleichbarkeit von westlicher und nicht-westlicher Empirie überzeichnet. Lassen sich etwa Prozesse der Rechtsrezeption innerhalb Europas mit der Rechtsaneignung in Indien vergleichen?