Klose, Alexander: Die Reform des Rechtsberatungsgesetzes – Untersuchung einer vorparlamentarischen Normgenese

Der Vortrag will “am Beispiel der Reform des Rechtsberatungsgesetzes unter Federführung des Bundesjustizministeriums Licht in das „Schattenland“ der ministeriellen Normgenese bringen … Welche Kanäle führten während der Arbeit an den Entwürfen in das Ministerium hinein und aus ihm heraus? Wer nutzte sie – wer konnte sie nutzen und z.B. an Anhörungsverfahren, Symposien, Anwalts- oder Juristentagen teilnehmen?”

Im Mai dieses Jahres, anlässlich der Verleihung der Ehrendoktorwürde durch die Freie Universität, hat Günter Grass den Lobbyismus als eine „wirkliche Gefährdung der Demokratie“ bezeichnet. In einem Beitrag für die „Die Zeit“ fordert er daher, „den Bundestag vor dem Andrang der Lobbyisten durch eine Bannmeile zu schützen“.

Die Äußerungen des Literaturnobelpreisträgers sind für die hier vorzustellende Untersuchung aus zwei Gründen bemerkenswert. Zum einen spiegelt sich in der Forderung nach einem neuen „Bannmeilengesetz“ die weit verbreitete Vorstellung, die Tätigkeit von Interessenvertretern beschränke sich, wenn auch nicht mehr auf die Lobby, so doch aber auf die Mitglieder des Parlaments. Zum anderen kommt darin das nicht weniger weit verbreitete Misstrauen gegenüber Lobbyisten und deren „Machenschaften“ zum Ausdruck.

Für beide (Vor)urteile mag das verfassungsrechtliche Dunkel, in dem Gesetze vorbereitet werden, ursächlich sein. Das Grundgesetz kennt nur Gesetzesvorlagen und überlässt die Regelung der vorparlamentarischen Normgenese den Geschäftsordnungen der drei Initianten. Dass allein die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien detaillierte Vorschriften über die Gesetzesvorbreitung enthält, weist auf die dominierende Stellung der Bundesregierung (und ihrer Ministerialbürokratie) als Quelle von Gesetzesvorlagen hin, die in den ersten 13 Wahlperioden mehr als 75 % der schließlich verabschiedeten Gesetze hervorgebracht hat.

Ein weiteres Ergebnis der bisherigen (in erster Linie von Politikwissenschaftlern durchgeführten) Forschung ist die Bedeutung der „Geburtstunde“ eines Gesetzentwurfs für seine weitere Entwicklung. Die politischen Grundsatzentscheidungen sind in der Regel längst gefallen, wenn Bundeskabinett und erst recht Bundestag über den Gesetzentwurf verhandeln. Auch kann als unbestritten gelten, dass zu diesem Zeitpunkt auf die Autoren im jeweiligen Ministerium auf offiziellen und inoffiziellen Kanälen bereits in vielfältiger Weise Einfluss genommen worden ist.

An diese Studien anknüpfend will der Vortrag am Beispiel der Reform des Rechtsberatungsgesetzes unter Federführung des Bundesjustizministeriums Licht in das „Schattenland“ der ministeriellen Normgenese bringen: Nachdem im September 2004 ein erster Diskussionsentwurf für ein „Rechtsdienstleistungsgesetz“ vorgelegt wurde, harrt seit April dieses Jahres der Referentenentwurf der weiteren politischen Entwicklung im Bund.

Welche Kanäle führten während der Arbeit an den Entwürfen in das Ministerium hinein und aus ihm heraus? Wer nutzte sie – wer konnte sie nutzen und z.B. an Anhörungsverfahren, Symposien, Anwalts- oder Juristentagen teilnehmen?
> Auf der Grundlage einer inhaltlichen Analyse von mehr als 100 Stellungnahmen, die von zahlreichen Organisationen, Verbänden und engagierten Einzelkämpfern gegenüber dem Ministerium abgegeben wurden, soll dann die Frage beantwortet werden, ob diese lediglich gruppenegoistische Forderungen enthalten oder aber als Informationsquelle unentbehrliche Voraussetzung für eine sachgerechte Problemlösung sind.

Von wem und auf welcher empirischen Grundlage wurden die Stellungnahmen erarbeitet? Berichtet der Justitiar der Organisation über seine persönlichen Erfahrungen, wurden zumindest die Verbandsmitglieder oder sogar eine repräsentative Bevölkerungsstichprobe befragt?

Wurde ein eigener Gesetzentwurf vorgelegt oder aber eine (lediglich klarstellende) Änderung in der Entwurfsbegründung vorgeschlagen? Wie setzen sich die Autoren mit Rechtsprechung und wissenschaftlichem Diskurs auseinander? Schließlich: Werden subjektive Interessen als solche deutlich gemacht oder in den „Deckmantel“ des Gemeinwohls gehüllt?

Vor diesem Hintergrund können dann nicht nur Vermutungen darüber angestellt werden, an welcher Stelle sich die Ministerialbeamten von externen Vorschlägen und Argumenten haben leiten lassen, sondern es kann auch die Frage beantwortet werden, ob eine Bannmeile wenn auch nicht um den Bundestag, so doch aber um die Bundesministerien zu ziehen ist.

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