Verfassungsgerichte zwischen Recht und Politik – Über die Notwendigkeit eines interdisziplinären Forschungszusammenhangs

von Christian Boulanger und Michael Wrase

In keiner anderen Institution wird die unmittelbare Verknüpfung von Recht und Politik so deutlich wie in der Verfassungsgerichtsbarkeit. Verfassungsgerichte agieren durch ihre Judikatur notwendigerweise auf der Schnittstelle zum politischen System, in das sie durch ihre Entscheidungen hineinwirken und das sie auf diesem Wege mitgestalten. Bis zum Zweiten Weltkrieg war, von den Vereinigten Staaten von Amerika mit ihrer langen Tradition des judicial review und dem 1920 nach dem Kelsen’schen Modell eingerichteten Österreichischen Verfassungsgerichtshof abgesehen, die gerichtliche Verfassungskontrolle von Parlament und Regierung noch wenig anerkannt und verfassungstheoretisch höchst umstritten. In der zweiten Hälfte und besonders gegen Ende des 20. Jahrhunderts erlebte die Idee der gerichtlichen Verfassungskontrolle (judicial oder constitutional review) und einer institutionalisierten Verfassungsgerichtsbarkeit dann einen weltweiten Siegeszug.

„Mit welcher Selbstverständlichkeit eine unabhängige Verfassungsgerichtsbarkeit heute zu den Grundelementen jeder demokratischen Staatsordnung gehört“, so bemerkt Silvia von Steinsdorff noch vor einigen Jahren, zeigte sich nicht zuletzt „nach dem Sturz der kommunistischen Regime in Mittel- und Osteuropa. Die Errichtung von Verfassungsgerichten nach westeuropäischem Muster erwies sich in allen post-sozialistischen Transformationsländern als ‚Exportschlager‘ der Demokratisierung (…) Ähnliches gilt für die (Re-)Demokratisierungsprozesse in Südafrika und mehreren lateinamerikanischen Ländern, bei denen die neu geschaffenen Verfassungsgerichte eine tragende Rolle übernahmen“ (von Steinsdorff 2010: 479). Die Entwicklung wurde in der Forschung unterschiedlich gedeutet: Alec Stone Sweet (2000) etwa erklärte die Tatsache, dass heute in vielen politischen System Richter*innen „mitregieren“, als einen sich selbst verstärkenden Prozess, in dem sich die Diskurse und Denklogiken von Richter*innen und Politiker*innen immer weiter annähern, mit durchaus positivem Ergebnis für die praktische Politik. Ran Hirschl (2004) warnte dagegen vor einer demokratisch unkontrollierbaren Juristenherrschaft, die im Mantel des Verfassungsrechts (vor allem sozio-ökonomische) Präferenzen von Eliten dem politischen Prozess entzieht (so zeitgleich aus politiktheoretischer Perspektive Ingeborg Maus 2004). Diese Deutungen begegneten auch Kritik, etwa von Hönnige/Gschwend 2010 oder Calabresi 2016.

Dass die Entwicklung nicht zwangsläufig und vor allem, dass sie nicht unumkehrbar ist, zeigen die Ereignisse der letzten Jahre in einigen der ostmitteleuropäischen EU-Mitgliedsländern. In Ungarn wurde das Verfassungsgericht von der nationalkonservativen FIDESZ-Partei auf formal weitgehend legalem Wege entmachtet (Tóth 2012, Boulanger 2013). Da der polnischen Regierungspartei Prawo i Sprawiedliwość („Recht und Gerechtigkeit“) die qualifizierte Mehrheit fehlte, demontierte sie das Verfassungsgericht auf verfassungswidrigem Wege. Die Regierungen und ihre Unterstützer sprechen davon, dass diese Maßnahmen unter anderem dem Einhegen von „judicial activism“ (im Sinne richterlicher Kompetenzüberschreitung) dienten und die politischen Systeme wieder demokratischer machen sollten. Kritiker dagegen charakterisieren die Einnahme der Gerichte als Teil einer „constitutional capture“ (Müller), die systematisch die Gewaltenteilung untergräbt und die Justiz für den Machterhalt der neuen Eliten instrumentalisiert. Weniger Beachtung finden ähnlich problematische Entwicklungen in anderen postkommunistischen EU-Beitrittsländern. Angesichts der Erfolge populistischer Parteien ist auch Westeuropa nicht vor einem “Rule of Law Backsliding” sicher.  

Wie wir an anderer Stelle argumentieren, ergeben sich nicht nur aus diesen Erfahrungen für die Forschung zwei zentrale Erkenntnisse: Einerseits greift jede rein normativ-juristische Betrachtungsweise, die sich auf verfassungsmäßige Befugnisse von Verfassungsgerichten, die Analyse von Verfassungsdogmatik oder rechtlichen Argumenten in Gerichtsentscheidungen konzentriert, für eine realistische Analyse zu kurz. Wie klassisch von R. A. Dahl formuliert, kann eine Verfassungsgerichtsbarkeit eines Landes nur verstanden werden, wenn man den (Macht-)Kontext und die reale Stellung des Gerichts im Kräftegefüge des jeweiligen politischen Systems, die Legitimitätsressourcen und tatsächlichen Handlungsmöglichkeiten, kurz, seine politische Rolle empirisch in den Blick nimmt (Rehder).

Anderseits muss auch theoretisch abgebildet werden, dass Verfassungsgerichte, solange die institutionellen, politischen und soziologischen Voraussetzungen dafür vorliegen, entsprechend der ihr zugrunde liegenden institutionellen Idee nach einer normativen Eigenlogik handeln. Die vor allem in der U.S.-amerikanischen Literatur oftmals anzutreffende Perspektive, die Richter*innen allein oder primär als politisch handelnde Akteure betrachtet, unterschätzt die Kausalfaktoren, die sich aus deren normativ zugeschriebenen institutionellen Funktion ergeben. Dies haben die Protagonisten dieser Theorierichtung mittlerweile selbst erkannt. Unter den Bedingungen demokratischer Rechtsstaatlichkeit ist die “idée directrice“ der Gerichte (so Lembke 2007 mit Rückgriff auf Hariou) darauf angelegt, dem (Verfassungs-) Recht Geltung zu verschaffen. Diese regulative Idee wird zwar durch die Logiken des politischen und gesellschaftlichen Feldes beeinflusst. Sie muss sich jedoch von diesen gerade abgrenzen, sprich: als unabhängig erweisen, um die eigene Rolle erfolgreich wahrzunehmen und auch darstellen zu können.

Erforderlich sind aus unserer Sicht daher interdisziplinär nach beiden Richtungen hin offene Konzepte, die Verfassungsgerichte als an das ‚Recht‘ gebundene und mit Blick auf diese ‚Gebundenheit‘ handelnde Institutionen ebenso wie als politische (Rechtsprechungs-)Akteure betrachten. Wie vor kurzem auch Verena Frick aus politiktheoretischer Perspektive argumentiert hat, heißt dies, auf dem Gebiet des Rechts eine theoretische Verbindung zwischen normativer und empirischer Perspektive herzustellen. Es geht darum, politikwissenschaftliche, rechtswissenschaftliche und rechtssoziologische Perspektiven auf Verfassungsgerichte möglichst so in Verbindung zu bringen, das sie auch für die jeweils ‚anderen‘ Disziplinen relevant und anschlussfähig sind. Wir meinen zum Beispiel, dass auch die rechtswissenschaftliche Methodenlehre etwas daraus lernen kann und muss, wie Entscheidungen von Verfassungsgerichten tatsächlich ‚ausgehandelt‘ werden, wie also interne Entscheidungsprozesse funktionieren. Auch gibt es starke Anzeichen dafür, dass die politisch-institutionelle Position von Verfassungsgerichten im politischen System auf die Art und Inhalte ihrer Entscheidungen und damit auch auf die Entwicklung von Verfassungsdogmatik zurückwirkt.

Besonders die sozialwissenschaftliche Forschung zum deutschen Bundesverfassungsgericht ist relativ jung, nachdem das Thema lange den Jurist*innen überlassen wurde (siehe aber die Studien von Laufer 1968 und Lietzmann 1988). In der vergangenen Dekade hat die Forschung einen großen Aufschwung mit einer Vielzahl an interessanten Arbeiten auf der Schnittstelle zwischen empirischer und normativ-theoretischer Forschung erlebt. Dabei hat sich die interdisziplinäre Verfassungsgerichtsforschung im deutschsprachigen Raum bisher nicht am oben beschriebenen behavioristischen Mainstream der amerikanischen Forschung orientiert, sondern mehrheitlich eher eine qualitativ verfahrende, soziologisch-neoinstitutionalistische Perspektive gewählt (Lhotta 2003, siehe dagegen Hönnige 2007).

In der Politikwissenschaft hat das neue Interesse am Recht in der Einrichtung eines Arbeitskreises ‚Politik und Recht‘ innerhalb der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaften (DVPW) ihren Niederschlag gefunden, der – damals noch als Themengruppe – im Juni 2013 gegründet wurde. Von Anfang an war die „Bundesverfassungsgerichtsforschung“ ein wichtiger Teil der Arbeit des Arbeitskreises, zuletzt in einem Workshop an der Universität Erfurt am 28.-29. März 2018, in dem der Stand der Forschung noch einmal reflektiert wurde. Im Folgenden seien auf die in Erfurt präsentierten Forschungen einige Schlaglichter geworfen.

Oliver W. Lembcke (Erfurt) stellte die Ergebnisse eines deutsch-ungarischen Forschungsprojekts vor, das Entscheidungen des ungarischen und deutschen Verfassungsgerichts quantitativ-empirisch mit Blick auf die Ausnutzung von Entscheidungskompetenzen (zB Nichtigerklärung von Gesetzen) analysiert. In dem Projekt konnte eine große Kontinuität, jedenfalls des Bundesverfassungsgerichts nach der Wiedervereinigung, bei Nutzung seiner Machtfülle festgestellt werden. Christian Boulanger (Berlin) beleuchtet in seinem Vortrag den Beitrag rechtssoziologischer Theorieansätze zur Verfassungsgerichtsforschung und stellte dabei Elemente einer Theorie institutioneller Rollen vor. Michaela Hailbronner (Münster) untersuchte die deutsche Verfassungsgerichtsbarkeit in der Perspektive des transformative constitutionalism, ein Konzept, das vor allem dem südafrikanischen Verfassungsgericht zugeschrieben wird, sich aber bereits in der Tradition des Bundesverfassungsgerichts und seiner frühen Grundrechtsjudikatur erkennen lässt. Dem zugrunde liegt ein Verständnis von Verfassung(-sinterpretation), das – über ein klassisch liberales Verständnis hinausgehend – eine sozial- und politisch gestalterische Intention hat.

Michael Hein (Göttingen) stellte Ergebnisse der Auswertung der von ihm zusammengestellten Constitutional  Entrenchment Clauses Dataset (CECD) vor. Die Datenbank enthält Bestimmungen aus 858 Verfassungen in den Jahren 1776 bis 2015, die Verfassungen vor Änderungen schützen sollen. Die Daten können zeigen, wie sich solche Klauseln weltweit verbreitet haben und welchen Funktionen sie dienen (vor allem dem Schutz von Grundstrukturen der Verfassungsstaatlichkeit). Weitere Forschung müsse sich der Frage zuwenden, wie  solche Bestimmungen in der verfassungsrechtlichen und politischen Praxis zur Anwendung gekommen sind. Sascha Kneip (Berlin) hatte in seiner Dissertation (2009) untersucht, welchen Beitrag die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur demokratischen Qualität des politischen Gemeinwesens geleistet hat. Seine Analyse der “Demokratiefunktionalität” der Urteile initiierte eine lebhafte Diskussion zur Frage, wie sich normative Demokratieverständnisse empirisch operationalisieren lassen, um daran bestimmte Eigenschaften von Verfassungsgerichtsentscheidungen zu messen. Michael Wrase (Hildesheim/Berlin) stellte einige Ausschnitte seiner Dissertation vor, welche die Entwicklung einer weit ausgreifenden Grundrechtsdogmatik durch das frühe Bundesverfassungsgericht in den Kontext seiner Entstehungsgeschichte stellt. Er zeigte den Willen der frühen Verfassungsrichter (und einer Verfassungsrichterin) auf, durch die entwickelte Judikatur eine aktiv-gestaltende Rolle im neuen Staatswesen der Bundesrepublik einzunehmen. Thomas Gawron (Berlin) und Ralf Rogowski (Warwick) präsentierten die Ergebnisse ihrer rechtssoziologischen Forschung zur Steuerungspraxis des Bundesverfassungsgerichts. Danach ist der inter-gerichtliche Dialog mit den Fachgerichten die dominierende Kommunikationsform. Das Verfassungsgericht selektiert über das Annahmeverfahren bei Verfassungsbeschwerden die Bereiche, in denen es gezielt auf die Gesetzgebung bzw. fachgerichtliche Rechtsprechung Einfluss nimmt.

Uwe Kranenpohl (Nürnberg)  sprach über die Beziehung zwischen dem Bundesverfassungsgericht und der europäischen Gerichtsbarkeit und ging dabei insbesondere auf begriffliche und methodologische Aspekte der sozialwissenschaftlichen Forschung ein. Ein solcher Ansatz ergänzt die rechtsdogmatische Analyse etwa um Fragen von Akteursstrategien, historische Kontingenzen und Pfadabhängigkeiten. Für die sozialwissenschaftliche Außenperspektive wäre dabei eine Typologisierung rechtsdogmatischer Argumentation notwendig, die aber erst noch erarbeitet werde müsste. Die Beziehung zwischen Bundesverfassungsgericht und dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) war Thema des Vortrags von Sebastian Wolf (Berlin). An dieser Beziehung könne man zeigen, dass der EGMR sich bemühe, Konflikte mit nationalen Verfassungsgerichten zu vermeiden. Wolf verband eine spieltheoretische Erklärung der Interaktion zwischen den Gerichten mit einer inhaltlichen Urteilsanalyse, um zu zeigen, dass die Gerichte unbestimmte Urteilsformulierungen verwenden, um ihre Rechtsprechung flexibel aneinander anpassen zu können.

In der Abschlussdiskussion wurde deutlich, dass die interdisziplinäre Forschung zum Bundesverfassungsgericht mittlerweile über einen soliden Kanon an Wissensbeständen verfügt, auf denen weitergehende, vor allem auch komparative Forschung aufbauen kann. Wie der Workshop gezeigt hat, stützt sich die Forschung dabei auf ein breites und diverses Spektrum an Theorien und Methoden. Qualitative wie quantitative Ansätze, systemtheoretische, hermeneutische oder spieltheoretische Analysen sind vertreten und kommen miteinander ins Gespräch.

Über das so geschaffene Netzwerk in der Politikwissenschaft hinaus ist es aus unserer Sicht wichtig darüber nachzudenken, wie interdisziplinäre Inhalte in Lehre und Forschung sowohl der Rechts- als auch Politik- und Sozialwissenschaft transferiert werden können.

Literatur:

Boulanger, Christian. 2013. Hüten, richten, gründen: Rollen der Verfassungsgerichte in der Demokratisierung Deutschlands und Ungarns. Berlin: epubli.

Calabresi, Steven G. 2016. Essay on the Origins and Growth of Judicial Review, SSRN Scholarly Paper. Rochester, NY: Social Science Research Network abrufbar unter: https://papers.ssrn.com/abstract=2843823, Zugegriffen: 6.9.2018.

Gawron, Thomas, und Ralf Rogowski. 2007. Die Wirkung des Bundesverfassungsgerichts. Rechtssoziologische Analysen. Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG.

Hirschl, Ran. 2004. Towards juristocracy: the origins and consequences of the new constitutionalism. Cambridge, Mass: Harvard University Press.

Hönnige, Christoph. 2007. Verfassungsgericht, Regierung und Opposition: die vergleichende Analyse eines Spannungsdreiecks. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.

Hönnige, Christoph, und Thomas Gschwend. 2010. Das Bundesverfassungsgericht im politischen System der BRD – ein unbekanntes Wesen? Politische Vierteljahresschrift 51(3), 507–530.

Kneip, Sascha. 2009. Verfassungsgerichte als demokratische Akteure: der Beitrag des Bundesverfassungsgerichts zur Qualität der bundesdeutschen Demokratie. Baden-Baden: Nomos.

Laufer, Heinz. 1968. Verfassungsgerichtsbarkeit und politischer Prozess: Studien zum Bundesverfassungsgericht der Bundesrepublik Deutschland. Tübingen: Mohr Siebeck.

Lembcke, Oliver W. 2007. Hüter der Verfassung: Eine institutionentheoretische Studie zur Autorität des Bundesverfassungsgerichts. Tübingen: Mohr Siebeck.

Lhotta, Roland. 2003. Das Bundesverfassungsgericht als politischer Akteur: Plädoyer für eine neo-institutionalistische Ergänzung der Forschung. Swiss Political Science Review 9(3), 142–153.

Lietzmann, Hans. 1988. Das Bundesverfassungsgericht. Eine Sozialwissenschaftliche Studie über Wertordnung, Dissenting Votes und funktionale Analyse.Opladen: Leske + Budrich.

Maus, Ingeborg. 2004. Vom Rechtsstaat zum Verfassungsstaat. Blätter für deutsche und internationale Politik 49(7), 835–850.

von Steinsdorff, Silvia. 2010. Verfassungsgerichte als Demokratie-Versicherung? Ursachen und Grenzen der wachsenden Bedeutung juristischer Politikkontrolle. In Analyse demokratischer Regierungssysteme: Festschrift für Wolfgang Ismayr zum 65. Geburtstag, Hrsg. Klemens H. Schrenk, Wolfgang Ismayr, und Markus Soldner, 479. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.

Stone Sweet, Alec. 2002. Governing with judges: constitutional politics in Europe. Oxford: Oxford Univ. Press.

Tóth, Gábor Attila (Hrsg.). 2012. Constitution for a disunited nation: on Hungary’s 2011 fundamental law. Budapest: Central European University Press.

Wrase, Michael. 2016. Zwischen Norm und sozialer Wirklichkeit: zur Methode und Dogmatik der Konkretisierung materialer Grundrechtsgehalte. Berlin: Duncker & Humblot.

---

---