Rechtsschutz im Sozialstaat – Von den Herausforderungen des Vergleichs und der Notwendigkeit interdisziplinären Forschens

von Alice Dillbahner

Nach der grundlegenden Typologie von Esping-Andersen (1990) lassen sich Wohlfahrtsstaaten anhand verschiedener Kriterien in konservative, liberale und sozialdemokratische Wohlfahrtsregime unterteilen. Aspekte des Rechtsschutzes innerhalb des jeweiligen Systems sozialer Sicherheit sind von der Typologie jedoch nicht umfasst. Dabei spielen Rechtsschutzverfahren eine zentrale Rolle bei der Durchsetzung sozialstaatlich verankerter Rechtsansprüche. Meine Forschungsarbeit wurde durch die Frage angeregt, inwieweit gerade Zusammenhänge zwischen der Ausgestaltung von Rechtsschutzverfahren und der spezifischen Ausgestaltung unterschiedlicher Typen von Wohlfahrtsstaaten bestehen. Um dieser Frage nachzugehen vergleiche ich den Rechtsschutz im Zusammenhang mit Leistungen zur Absicherung bei Arbeitslosigkeit in Deutschland und Großbritannien[1]. Beide Länder weisen in Bezug auf das Leistungssystem gewisse Parallelen auf und haben in den letzten zwanzig Jahren ähnliche Reformen hin zu einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik vollzogen. Dennoch unterscheiden sie sich sowohl hinsichtlich der grundsätzlichen Gestaltung der beiden Wohlfahrtsstaaten als auch der Rechtsschutzsysteme deutlich voneinander. So wird nach der Typologie von Esping-Andersen der deutsche Sozialstaat üblicherweise als konservativ klassifiziert, während das Vereinigte Königreich zu den liberalen Wohlfahrtsstaaten gezählt werden kann. Zugleich verfügt Deutschland über eine eigenständige Sozialgerichtsbarkeit, während in Großbritannien ein vielfältiges System unabhängiger tribunals existiert, die erst 2007 – zumindest teilweise – durch eine umfassende Reform eine einheitliche Struktur erhielten.

Schon bei einer ersten Betrachtung des jeweiligen Leistungs- und Verfahrensrechts zeigen sich die besonderen Herausforderungen des vergleichenden Forschens, aber auch die Notwendigkeit eines interdisziplinären Blickwinkels.

Vergleichbarkeit

Betrachtet man die Absicherung bei Arbeitslosigkeit in Deutschland und Großbritannien, sieht das Leistungssystem auf den ersten Blick recht ähnlich aus. Es gibt eine Versicherungs- und eine nachrangige Fürsorgeleistung, sogar die dazugehörigen Behörden heißen in beiden Ländern Jobcenter (bzw. Jobcentre Plus). Dennoch bestehen einige wesentliche Unterschiede. So sind vom deutschen Arbeitslosengeld II zum Beispiel auch Kosten der Unterkunft umfasst, und Kinder werden als Teil der Bedarfsgemeinschaft in das Leistungssystem des SGB II einbezogen. In Großbritannien hingegen werden diese Kosten nicht im Rahmen von Jobseeker’s Allowance (JSA), sondern über jeweils eigene Leistungen (Housing Benefit und Child Tax Credit) gedeckt. Damit sind sowohl unterschiedliche Behörden im Spiel (für tax credits ist Her Majesty’s Revenue and Customs – HMCR – zuständig, für benefits das Department for Work and Pensions – DWP) als auch Unterschiede im Rechtsschutzverfahren. So gilt das 2013 eingeführte verpflichtende Widerspruchsverfahren (Mandatory Reconsideration – MR) im Vorfeld einer Klage für Verfahren betreffend das JSA, nicht jedoch für Housing Benefit und Child Tax Credit[2]. Diese unterschiedliche Leistungsgestaltung wirkt sich auch auf den Vergleich von Klagezahlen in den beiden Staaten aus, geht doch ein erheblicher Anteil an Klagen vor den deutschen Sozialgerichten auf die Kosten der Unterkunft zurück (BA 2019). Ebenfalls seit 2013 wird nun ein neues Leistungssystem in Großbritannien eingeführt, der Universal Credit (UC). Dieser fasst verschiedene bestehende Sozialleistungen zusammen und soll eine einheitliche Leistungsgewährung ermöglichen. Die Einführung erfolgt schrittweise und wird voraussichtlich erst 2023 die bisherigen, jetzt langsam auslaufenden, Leistungen vollständig ersetzt haben. Mit dem Übergang in das neue Leistungssystem erschwert sich damit auch die Vergleichbarkeit und Auswertung statistischer Daten innerhalb Großbritanniens. Gerade aber um Aussagen über die Inanspruchnahme von Rechtsschutz treffen zu können, sind Klagezahlen und deren Verhältnis zur Anzahl an Leistungsbeziehenden ein wichtiger Indikator.

Sprache

Eine weitere Besonderheit des internationalen Vergleichs zeigt sich bei der Auseinandersetzung mit den einschlägigen Rechtsquellen zum Rechtsschutzverfahren und den jeweils verwendeten Begrifflichkeiten. Während im Deutschen u.a. für das Erheben eines Widerspruchs, für Klage, Anfechtung, Berufung und Revision sowie deren entsprechende Verbformen unterschiedliche Begriffe existieren, die jeweils eine spezifische Bedeutung haben, kommt das britische Recht mit nur einem Wort aus: „(to) appeal“. Die Herausforderungen eindeutiger und kontextadäquater Übersetzungen sowie der Bedeutungserschließung von Fachvokabular lassen sich an diesem Beispiel – zu dem sich viele weitere finden lassen – erahnen. Die Sprache und das damit verbundene In-Beziehung-Setzen von Begriffen spielt also immer eine zentrale Rolle im (Rechts-)Vergleich.

Empirie

Sowohl in Deutschland als auch Großbritannien bildet der verwaltungsinterne Widerspruch den ersten Schritt im Rechtsschutzverfahren. Die Bundesagentur für Arbeit veröffentlicht regelmäßig umfassende Daten zu Bestand und Abgang an Widersprüchen (BA 2019). Auch in Großbritannien werden zwar  umfassende Daten zum Widerspruchsverfahren für alle Sozialleistungen erhoben, für die es ein solches Verfahren gibt, eine regelmäßige Veröffentlichung findet jedoch nur für bestimmte Leistungen[3] statt. Darüberhinausgehende Statistiken sind nicht frei zugänglich. So sind bis auf Widersprüche im Kontext von Sanktionen weder für JSA noch für UC Daten über Anzahl, Gründe und Ausgang von Widerspruchsverfahren verfügbar[4]. Einzige Ausnahme: von Oktober 2013 bis Oktober 2014, kurz nach Einführung des MR im britischen Rechtsschutzsystem, wurden im Rahmen von einmaligen Experimental Statistics zumindest Daten zu Anzahl und Bearbeitungszeit von Widersprüchen aller betroffenen Leistungen veröffentlicht. Dass das Widerspruchsverfahren jedoch einen entscheidenden Einfluss auf das Rechtsschutzverfahren in Angelegenheiten der betroffenen Sozialleistungen hat, zeigt sich bei der Betrachtung der Entwicklung von Klageeingängen bei den zuständigen tribunals. So ist mit der Einführung des MR ein signifikanter Rückgang der Klagezahlen im Social Entitlement Chamber (SSC) der ersten Instanz (First-tier Tribunal) zu verzeichnen (DWP 2019; SSAC 2016, S. 22). Hier scheint also eine starke Filterfunktion eingetreten zu sein. Die genauen Ursachen für den Rückgang lassen sich aus den Daten aber nicht erschließen. Erste Anhaltspunkte bietet eine Untersuchung des Social Security Advisory Committee (SSAC)über die Qualität behördlicher Entscheidungen und erste Erfahrungen mit den Widerspruchsverfahren (SSAC 2016).

Besonders spannend und aufschlussreich wären an dieser Stelle Erkenntnisse über die Gründe, warum Rechtsschutz in Anspruch genommen wird oder gerade nicht. Denkbar sind hier einerseits Hürden, die unmittelbar aus der Gestaltung des Verfahrens hervorgehen. Ebenso könnten aber auch die Einstellungen von Menschen zu Verwaltung und Rechtsschutz einen Einfluss darauf haben, ob und in welchem Umfang Rechtsschutzverfahren genutzt werden. So wäre etwa vorstellbar, dass ein grundsätzliches Misstrauen in Entscheidungen der Behörden zu einer stärkeren Klagetendenz führt. Ebenso könnten aber auch Zweifel am Erfolg des Verfahrens eine geringere Nutzung desselben bewirken. Derartige Zusammenhänge lassen sich alleine über eine Untersuchung der Verfahrensgestaltung und statistischer Daten nicht erkennen. Vielmehr wäre hierfür eine umfassende Erhebung notwendig, mit einer entsprechend großen Stichprobe, die sowohl Personen umfasst, die bereits Rechtsschutz in Anspruch genommen haben, als auch solche, die dies (noch) nicht getan haben. Eine solche Erhebung ist im Rahmen einer (einzelnen) Dissertation zwar nicht umsetzbar. Die Relevanz dieser Zusammenhänge für Erkenntnisse über Bedeutung und Nutzen von Rechtsschutz im Sozialstaat macht weiteren Forschungsbedarf an dieser Stelle aber deutlich.

Kontext

Um erste rechtliche und empirische Forschungsergebnisse schließlich in einen größeren Kontext zu rücken, bedarf es der Kontextualisierung. Selbst bei der Untersuchung eines auf den ersten Blick sehr ähnlich gestalteten Rechtsgebietes oder einer konkreten rechtlichen Antwort auf eine bestimmte sozialpolitische Frage kann dieses Recht nur in seinem größeren Zusammenhang verstanden werden. So können gleiche Regelungen gesellschaftlich und politisch sehr kontrovers diskutiert werden, in einem ganz anderen Kontext entstanden sein und ganz unterschiedliche Wirkungen erzeugen. Genauso sind unterschiedliche Regelungen Ausdruck jeweils landesspezifischer Besonderheiten und Rahmenbedingungen, die in ihrem jeweiligen Kontext aber gleichermaßen auf Zustimmung stoßen bzw. die beabsichtigte Funktion erfüllen können. Ein Beispiel für solch unterschiedliche Kontexte scheinbar gleicher rechtlicher Regelungen bietet die oben beschriebene Einführung des UC. Im Gegensatz zu den Auszahlungen der bisherigen Sozialleistungen, die meist in einem Rhythmus von zwei Wochen erfolgten, wird UC nun monatlich erbracht. Während aus einer deutschen Perspektive heraus die monatliche Leistungszahlung völlig normal erscheint[5], löste diese Umstellung in Großbritannien teilweise gravierende Probleme und Kritik aus, da man dort an einen überwiegend wöchentlichen Rhythmus von Einkommen und Ausgaben gewöhnt ist und z.B. auch Gehälter und Mieten regelmäßig wöchentlich gezahlt werden. Die plötzlich nur noch monatlich erfolgende Auszahlung erfordert ein anderes Wirtschaften, was bereits im Vorfeld der Reform Bedenken und Debatten auslöste (The Work and Pensions Committee 2012, S. 18ff).

Interdisziplinarität

Sowohl bei der Nutzung empirischer Daten als auch bei der gesellschaftlichen und politischen Kontextualisierung von Befunden zeigt sich deutlich, dass ein Vergleich ein interdisziplinäres Forschen erfordert. Auch wenn die zentrale Grundlage von Sozialleistungssystemen und Rechtsschutzverfahren das jeweils geltende Recht ist, braucht es für die Erschließung von Zusammenhängen auch Aspekte des gesellschaftlichen, historischen, kulturellen und politischen Kontextes. Denn diese fließen nicht nur in die Gestaltung von Recht mit ein, sie umrahmen auch dessen Anwendung und sind für die Wahrnehmung und Bewertung desselben von maßgeblicher Bedeutung. Neben der Rechtswissenschaft braucht es hier also vor allem die Soziologie und die Politikwissenschaft.

Betrachtet man nun die Besonderheiten des interdisziplinären Arbeitens, ergeben sich zahlreiche Parallelen zum rechtsvergleichenden Forschen. So tauchen auch hier ähnliche Herausforderungen auf.  Gerade in Bezug auf sprachliche Besonderheiten wird bei Diskussionen in einem interdisziplinären Team schnell deutlich, dass Begriffen und Formulierungen mitunter eine unterschiedliche Bedeutung oder Gewichtung zugemessen wird oder sie aus ganz anderen Blickwinkeln heraus betrachtet werden. Gleiches gilt für methodisches Vorgehen und die Interpretation von Forschungsergebnissen. Was für eine Sozialwissenschaftlerin selbstverständlich erscheint, löst bei einer Rechtswissenschaftlerin mitunter Irritationen aus – und umgekehrt. Dabei zeigt sich jedoch immer wieder, dass ein interdisziplinärer Blickwinkel und Austausch nicht nur notwendig, sondern auch sehr bereichernd sein kann. Die spezifischen Besonderheiten und Möglichkeiten, aber auch Grenzen der eigenen Disziplin zu erkennen, hilft dabei, von angrenzenden Disziplinen umso mehr zu profitieren. So ermöglicht das interdisziplinäre Forschen, an entscheidender Stelle Methoden sinnvoll zu ergänzen, wichtige Kontexte und Zusammenhänge zu erschließen und damit dem Vergleich erst seinen rechten Sinn zu verleihen.

 

[1] Aufgrund der unterschiedlichen Gestalt der Leistungssysteme und Rechtsschutzverfahren innerhalb des Vereinigten Königreichs beschränkt sich der Vergleich auf die Region Großbritannien als Zusammenschluss von England, Wales und Schottland. Nordirland wird nicht mit einbezogen.

[2] Für eine Liste aller Sozialleistungen, für die das Widerspruchsverfahren verpflichtend ist s. https://www.gov.uk/mandatory-reconsideration [08.11.2019].

[3] Darunter z.B. Personal Independence Payment (PIP) und Employment and Support Allowance (ESA), beides Leistungen für Menschen mit gesundheitlichen Beeinträchtigungen oder Behinderungen.

[4] Auch eine aktuelle Anfrage im Rahmen des Freedom of Information scheiterte 2019 mit der Begründung, dass die Zurverfügungstellung entsprechender Daten einen zu hohen Aufwand bedeuten würden: „[…] would involve significant time applying specialist knowledge and a high level of skill and judgement. This would exceed the appropriate cost limit for central Government.” (FOI2019/29907).

[5] Auch in Deutschland war dies aber nicht immer so. Bis zum Arbeitsförderungs-Reformgesetz (AFRG) von 1998 wurden Leistungen ebenfalls im Zwei-Wochen-Rhythmus ausgezahlt (zur Gesetzesbegründung s. BT-Drs. 13/4941, S. 214).

 

Literatur:

Bundesagentur für Arbeit (BA) (2019): Widersprüche und Klagen SGB II – Deutschland, West/Ost, Länder und Jobcenter (Zeitreihe Monats- und Jahreszahlen ab 2013). Online abrufbar unter: https://statistik.arbeitsagentur.de/nn_1021952/SiteGlobals/Forms/Rubrikensuche/Rubrikensuche_Form.html?view=processForm&resourceId=210368&input_=&pageLocale=de&topicId=485672&year_month=201910&year_month.GROUP=1&search=Suchen [13.11.2019].

Department of Work and Pensions (DWP) (2019): Tribunal Statistics Quarterly. Main Tables (January to March 2019). Online abrufbar unter: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/808151/Main_Tables_Q4_2018-19.ods [13.11.2019].

Department of Work and Pensions (DWP) (2019): Mandatory reconsiderations of DWP benefit decisions: data to October 2014. Online abrufbar unter: https://www.gov.uk/government/statistics/mandatory-reconsiderations-of-dwp-benefit-decisions-data-to-october-2014 [13.11.2019].

Esping-Andersen, Gøsta (1990): The three worlds of welfare capitalism. 1. publ. Cambridge: Polity.

Social Security Advisory Committee (SSAC) (2016): Decision Making and Mandatory Reconsideration – A study by the Social Security Advisory Committee Occasional Paper No. 18. London, 21. Juli 2016. Online abrufbar unter: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/538836/decision-making-and-mandatory-reconsideration-ssac-op18.pdf [13.11.2019].

The Work and Pensions Committee (2012): Universal Credit implementation: meeting the needs of vulnerable claimants. Third Report of Session 2012–13. London, 22. September 2012. Online abrufbar unter: https://publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmselect/cmworpen/576/576.pdf [13.11.2019].

 

Alice Dillbahner promoviert in einer an der Universität Kassel angesiedelten Nachwuchsforschergruppe des Fördernetzwerks Interdisziplinäre Sozialpolitikforschung (FIS), die die Sozialgerichtsbarkeit und die Entwicklung von Sozialrecht und Sozialpolitik in der BRD untersucht. Vier thematisch sehr unterschiedliche Qualifizierungsarbeiten beschäftigen sich mit einigen spezifischen Schwerpunkten im sozialgerichtlichen Verfahren und darüber hinaus. Die Autorin befasst sich in ihrer Arbeit mit Rechtsschutzverfahren in Systemen sozialer Sicherung und vergleicht dazu den Rechtsschutz in Angelegenheiten der Absicherung bei Arbeitslosigkeit in Deutschland und Großbritannien.


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