Überindividuelle Klagerechte im sozialgerichtlichen Verfahren? Ansichten aus der Praxis

von Solveig Sternjakob

In Deutschland eröffnete die Debatte, die durch den sogenannten „Volkswagen-Dieselskandal“ hervorgebracht wurde, erneut eine Diskussion über überindividuelle Klagerechte im Verbraucherschutzrecht. Sie mündete in der Einführung der neuen Musterfeststellungklage in der Zivilprozessordnung (§§ 606 ff. ZPO). Das gerichtliche Vorgehen eines Verbandes, der sich damit für die Rechte mehrerer Bürgerinnen und Bürger einsetzt, soll diese von der Verfahrensführungslast befreien. Ebenso sollen überindividuelle Klagerechte eine Entlastung der Gerichte bewirken, denn anstelle einer Vielzahl von Verfahren wäre nur noch in einer Sache zu entscheiden, unter der weitere Sachverhalte gebündelt sind (BT-Drs. 19/2507, S. 17; BT-Drs. 19/2439, S. 32, 33).

Überindividueller Rechtsschutz im Sozialrecht

Zivilrechtliche überindividuelle Klagen können mitunter auch bei Rechtsstreitigkeiten mit sozialrechtlichem Bezug zum Einsatz kommen. So klagte ein Verband gemäß § 8 Absatz 3 Nr. 2 des Gesetzes gegen unlauteren Wettbewerb (UWG) auf Unterlassung irreführender Werbung einer gesetzlichen Krankenkasse (OLG Celle 2.4.2009 GRUR-RR 2010; Höland, in: Welti (Hrsg.), 2013, S. 121). In einem weiteren Fall beanstandete ein Verband nach §§ 3, 4 Unterlassungsklagegesetz (UKlaG) Klauseln im Pflegevertrag eines ambulanten Dienstes (OLG Stuttgart 31.07.2008 SRa 2010; Höland, in: Welti (Hrsg.), 2013, S. 122).

Das sozialgerichtliche Verfahren selbst kennt zurzeit eine einzige Möglichkeit der überindividuellen Verfahrensführung, namentlich die Verbandsklage nach § 15 Behindertengleichstellungsgesetz (BGG). Eine Anwendung der neuen Musterfeststellungsklage, die ein sozialgerichtliches Verfahren hätte einleiten können, wurde explizit ausgeschlossen (§ 202 SGG; BGBl. I S. 1155, Art. 9). Der Versuch, 2011 ein Verbandsklagerecht einzuführen, welches bei „Verstößen gegen wesentliche Vorschriften der jeweiligen Bücher des Sozialgesetzbuches“ greifen und der Klagemöglichkeit nach dem BGG entsprechen sollte (BT.-Drs. 17/7032, S. 3), wurde im Gesetzgebungsverfahren abgelehnt (BT-PlPr.17/223, S. 27823).

Eine erfolgslose Recherche in der Datenbank Juris lässt vermuten, dass die einzige überindividuelle Klagemöglichkeit bis dato zu keiner sozialgerichtlichen Entscheidung geführt hat. Die Literatur kann Gründe für diese Vernachlässigung nennen: Die Klage werde aufgrund ihres „beschränkt[en] und thematisch eng geführt[en]“ Katalogs in § 15 I Nr. 1 bis 3 BGG (Höland, in: Welti (Hrsg.), 2013, S. 123) sowie ihrer Konzeption als reine Feststellungsklage in der Praxis nicht angewendet (Welti et al, 2014, S. 500). Die mangelnde Anwendung der Klage ruft Bedenken an dem Nutzen einer sozialgerichtlichen überindividuellen Klage hervor. Vor allem sei nicht klar, „welchem Defizit des Sozialgerichtsgesetzes mit einer Verbandsklage abgeholfen werden könnte“ (Masuch/Spellbrink, in: Masuch et al (Hrsg.), 2015, S. 448), zumal die Klagemöglichkeit nach dem BGG nicht genutzt wird.

Ist also die Frage nach einer überindividuellen Klage vor den Sozialgerichten entbehrlich?

Um Ansichten über den Bedarf an überindividuellen Verfahrensinstrumenten im Sozialgerichtsgesetz zusammenzutragen, wurden im Rahmen unseres Forschungsprojekts Akteure des sozialgerichtlichen Verfahrens in einer internen Fachkonferenz befragt. Der folgende Beitrag soll einige Aussagen dort mit einer funktionalen Betrachtung überindividueller Klagerechte in Zusammenhang bringen.

Verbesserung des gerichtlichen Verfahrens

Einzelne Aussagen zeigen, dass Verbesserungsbedarf in der Ausgestaltung des sozialgerichtlichen Verfahrens gesehen wird: „Für den Einzelnen [ist die Rechtsdurchsetzung] viel zu kompliziert, zu lang. Der Einzelne ist manchmal einfach zu schwach“. Das „Über/Unterordnungsverhältnis, zwischen Betroffenen und Leistungsgewährern“ sei im sozialgerichtlichen Verfahren besonders ausgeprägt, denn „[die] Klage eines Einzelnen gegen Behörden ist auf lange Hinsicht problematisch, da keine Waffengleichheit herrscht.“ Zu dem wahrgenommenen Machtungleichgewicht kämen auch lange Verfahrenslaufzeiten. Verbände sehen diese als Hemmnis in der Rechtsdurchsetzung, denn diese brauche „Menschen, die in der Lage sind, einem langen Rechtsverfahren […] standzuhalten […].“ Bei „rentenrechtlichen Problemen“ komme das Problem noch stärker zum Ausdruck, denn „die Kläger sterben […] weg“. Auch die „exorbitant[e] […] Höhe“ der Verfahrenszahlen wurde als Problem angesprochen.

Manche Teilnehmerinnen und Teilnehmer bestätigten, dass eine überindividuelle Klagemöglichkeit gegebenenfalls die angesprochenen tatsächlichen Probleme des sozialgerichtlichen Verfahrens beheben könnte. Zum einen würde das Machtgefälle zwischen Leistungsbezieher und Leistungsträger es „immer [rechtfertigen] eine altruistische Verbandsklage zu nutzen“. Zum anderem begriffen viele das überindividuelle Verfahren als einen Weg zur Entlastung der Sozialgerichte, nämlich durch die „Minimierung von nicht notwendigen Klagen“ und rein rechnerisch dadurch, dass es „hunderte von Gerichtsverfahren ersparen [würde]“. Auch die „Qualität der Verfahren“ könne durch die Einführung einer überindividuellen Klage verbessert werden, „weil [Verbände nur Verfahren führen würden], wenn sie glauben, sie auch zu gewinnen“ oder wenn sie einen dringenden Klärungsbedarf sähen.  Als mögliches Spannungsfeld wurde vor allem das Spannungsverhältnis zwischen der „großen Einzelfallgerechtigkeit, [um die sich] unser Rechtsystem bemüht“ und der ebenfalls als sinnvoll erachteten „allgemeinverbindliche[n] Feststellung“ gesehen.

Über das gerichtliche Geschehen hinaus

Auch außergerichtliche Wirkungen von überindividuellen Verfahren wurden angedeutet: Überindividuelle Rechtsbehelfe könnten als mögliche „Kontrolle der Gesetzgebung dienen. [Denn] wo ist das Korrektiv für den Gesetzgeber, ihn wieder dahin zu bringen, wieder klarere Gesetze zu erlassen? Auch da würde ich eine Funktion vom Verbandsklagerecht sehen“. Weiter wurde die Möglichkeit der überindividuellen Rechtsdurchsetzung aus „demokratietheoretischer Sicht [betrachtet]: [Es wäre eine] Abkehr von einem weniger pluralen System […]. Bürger und Verbände werden in die Lage versetzt, für das Allgemeinwesen Dinge zu erstreiten. [Denn] nichtsdestotrotz gibt es neben denen, die klagen, die, die nicht klagen; um die mitzudenken, wäre die Verbandsklage ein hervorragendes Instrument“.

Dass überindividuelle Rechtsbehelfe und die ihnen zu Grunde liegende „Beteiligung der Zivilgesellschaft“ als „Ausdruck partizipativer Demokratie“ verstanden werden, wurde in der europäischen Debatte um die Bestimmung von Richtlinien über verbandliche Umweltklagen diskutiert (Aarhus-Konvention und Richtlinie 2003/35/EG). Ein überindividuelles Verfahren soll hiernach bei Nichtbeachtung der Beteiligungsrechte einer Einrichtung möglich sein (§ 2 I Nr. 3 UmwRG verankert dies im deutschen Recht). Da Ziel der Naturschutzklage unter anderem die „Beteiligung Einzelner und der Verbände […], die Verantwortlichkeit und die Transparenz bei Entscheidungsverfahren zu fördern“ und die Beteiligung insoweit als „elementare[r] Baustein für die politische Mitgestaltung in einer Demokratie“ zu erachten ist, tragen überindividuelle Klagen zur „Kontrolle der demokratischen Teilhaberechte“ bei (Schlacke, Natur und Recht,  2004/10, S. 633).

Vielschichtigkeit der überindividuellen Klagen

Nach diesem ersten Eindruck scheint die Frage nach dem Bedarf von überindividuellen Rechtsbehelfen weder überholt noch entbehrlich. Viele Aussagen betonen Probleme und Missverhältnisse, die die Einführung von überindividuellen Klagemöglichkeiten auch in anderen Rechtsgebieten begründet haben. Unter anderem die Entlastung der Gerichte oder die der Bürgerinnen und Bürger von der Verfahrensführung wurden im politischen Entstehungsprozess der jüngsten überindividuellen Klageform – der Musterfeststellungsklage – nicht nur thematisiert, sondern beziffert: Die Entlastung der Bürgerinnen und Bürger wird auf „2 367 000 Euro jährlich“ geschätzt (BT-Drs. 19/2439, S. 32, 33), und es wird vermutet, dass bei „jährlich schätzungsweise 450 Musterfeststellungsklagen bei den Landgerichten […] eine Entlastung der Amtsgerichte um geschätzt 11250 Individualverfahren“ bewirkt wird (BT-Drs. 19/2439, S. 3). Doch die beabsichtigten Wirkungen von überindividuellen Klagen erstrecken sich auch weit über die Grenzen des gerichtlichen Verfahrens: Als Kontrollinstrument gegenüber der Legislative und zur Durchsetzung der  demokratischen Teilhaberechte kann die Klage auch als politisches Werkzeug begriffen werden.

In meinen Forschungsvorhaben befasse ich mich daher mit der Frage der Zweckmäßigkeit einer Einführung von überindividuellen Rechtsschutzinstrumenten im sozialgerichtlichen Verfahren. Dabei ist vor allem analytisch vorzugehen, in dem die bereits existierenden überindividuellen Klagen und die Gründe ihrer Einführung in der deutschen Rechtsordnung erforscht werden und versucht wird, Defizite des sozialgerichtlichen Verfahrens hervorzuheben. Um Vorschläge für eine funktionsfähige Klage im Anschluss formulieren zu können, werden die Besonderheiten des deutschen überindividuellen Rechtsschutzes durch den Vergleich mit dem französischen Instrument der action en reconnaissance de droits verdeutlicht und berücksichtigt. Doch wenn man den Bedarf an einer sozialrechtlichen überindividuellen Klage erforscht und auch funktionsfähige Vorschläge für ihre Gestaltung formulieren möchte, zeigen sich die Grenzen der rechtswissenschaftlichen Forschungsmethoden deutlich. Denn die Rechtswissenschaft allein kann keine Wirkungen und Erwartungshaltungen erfassen, die gesetzliche Erneuerungen der Verfahrensrechtsordnungen begleiten. Vielmehr erfordert die Untersuchung eines möglichen Bedarfs an einer neuen Klageart sowohl sozialwissenschaftliche als auch politikwissenschaftliche Herangehensweisen und Perspektiven.

 

Literatur:

Höland, Verbandsklage im Verbraucherrecht und im Sozialrecht in: Welti (Hrsg.), Rechtliche Instrumente zur Durchsetzung von Barrierefreiheit, 2013, Kassel.

Masuch; Spellbrink, Das Gerichtsverfahren nach dem Sozialgerichtsgesetz – Stand und Perspektiven, in: Masuch; Spellbrink; Becker; Leibfried (Hrsg.), Grundlagen und Herausforderungen des Sozialstaats, 2014, Berlin.

Schlacke, Rechtsschutz durch Verbandsklage, in: Natur und Recht, 2004/26, 629–635.

Welti; Groskreutz; Hlava; Rambausek; Ramm; Wenckebach, Evaluation des Behindertengleichstellungsgesetzes im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales, 2014, Kassel.

 

Solveig Sternjakob promoviert in einer an der Universität Kassel angesiedelten Nachwuchsforschergruppe des Fördernetzwerks Interdisziplinäre Sozialpolitikforschung (FIS), die die Sozialgerichtsbarkeit und die Entwicklung von Sozialrecht und Sozialpolitik in der BRD untersucht. Vier thematisch sehr unterschiedliche Qualifizierungsarbeiten beschäftigen sich mit einigen spezifischen Schwerpunkten im sozialgerichtlichen Verfahren und darüber hinaus. Solveig Sternjakob befasst sich in ihrer Promotion mit der Frage nach der Zweckmäßigkeit der Einführung von überindividuellen Klagerechten im deutschen Sozialgerichtsgesetz.


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