Findet Mobilisierung von Recht stufenweise statt? – Beobachtungen aus dem Beratungsalltag in Sozial- und Wohlfahrtsverbänden

von Katharina Weyrich

Recht und sozialrechtliche Regelungen durchdringen nahezu alle Bereiche des täglichen Lebens. Der Rentenbescheid, Schriftverkehr mit Krankenkassen und Rehabilitationsträgern, der Bezug von Krankengeld oder die Feststellung eines Pflegegrades sind nur einige Beispiele für die Verrechtlichung des sozialen Lebens. Alltägliche Probleme können demnach Gegenstände des Sozialrechts sein. Für nicht rechtskundige Bürgerinnen und Bürger ist es schwierig, Rechtskonflikte in ihrem Alltag zu identifizieren und folglich auch Recht zu mobilisieren. Für gewöhnlich stehen rechtserfahrene Leistungsträger rechtsunerfahrenen Menschen gegenüber, die auf soziale Leistungen zur Bewältigung von Problemlagen angewiesen sind (Höland 2017, S. 15). Der in § 14 Erstes Buch Sozialgesetzbuch (SGB I) verankerte Beratungsauftrag kann dazu dienen, dass Nachteile aus diesen ungleichen Sozialrechtsverhältnissen ausgeglichen werden. Danach haben Leistungsberechtige einen Anspruch auf Beratung, in der sie über ihre Rechte und Pflichten nach dem SGB aufgeklärt werden. Diese Beratung obliegt den Leistungsträgern, denen gegenüber die Rechte geltend zu machen sind. Die Umsetzung des Beratungsauftrages steht und fällt mit den Ressourcen der Leistungsträger, insbesondere mit dem verfügbaren Personal und dessen Qualifikation (Dern und Kreher 2018, S. 198). Neben fehlenden Ressourcen führen Zielkonflikte im Arbeitsalltag der Mitarbeitenden dazu, dass der gesetzliche Beratungsauftrag für Ratsuchende selten zufriedenstellend ausgeführt wird (vgl. Tisch 2010). In der Beratungspraxis müssen Sachbearbeiter*innen sowohl die Interessen der Leistungsberechtigten berücksichtigen als auch den institutionellen Rollenerwartungen gerecht werden. Das führt zu konflikthaften Beziehungen zwischen Mitarbeitenden und Leistungsberechtigten, die von Misstrauen geprägt sein können (Dern und Kreher 2018, S. 199).

Fraglich bleibt, wie unter diesen Voraussetzungen eine Beratung gelingen kann. Die bloßen Hinweise auf einschlägige Gesetzestexte und Anspruchsgrundlagen reichen als Beratung nicht aus (Dern und Kreher 2018, S. 197). Die Verständnisschwierigkeiten im Umgang mit dem Gesetzeswortlaut müssen ausgeräumt, der Bezug zum konkreten Einzelfall hergestellt und der Weg aufgezeigt werden, auf dem jemand seinen Leistungsanspruch durchsetzen kann (Dern und Kreher 2018, S. 197). Wenn der gesetzliche Beratungsauftrag nur unzureichend ausgeführt wird (vgl. Neureiter et al. 2017, S. 364), stellt sich die Frage, unter welchen Bedingungen Bürger*innen ihre Sozialleistungsansprüche erkennen und Recht mobilisieren können. Neben den Leistungsträgern, die zur Beratung verpflichtet sind, haben sich u.a. Sozial- und Wohlfahrtsverbände in der sozialrechtlichen Beratungslandschaft etabliert (Dern und Kreher 2018, S. 200). Die Berater*innen in den Verbänden unterstützen Ratsuchende darin, die alltagsweltlichen Probleme in einen sozialrechtlich bearbeitbaren Konflikt zu übersetzen. Diese Handlungsabläufe sind Bestandteile von sogenannten Rechtsmobilisierungsprozessen. Unter der Mobilisierung von Recht versteht die Rechtssoziologie die Durchsetzung von Recht(en) durch konkrete Akteur*innen oder Akteursgruppen. Das bedeutet, dass es immer einer Akteur*in bedarf, die Recht in Bewegung setzt, damit es in einem individuellen Fall geltend gemacht werden kann (Kocher 2013, S. 73). Rechtsdurchsetzung in einem engen juristischen Sinne bedeutet, dass eine vorgerichtliche Instanz angerufen wird oder Klage vor Gericht eingereicht wird (Fuchs 2019, S. 245). Aber auch bereits die Verbreitung von Wissen und die Schaffung von Rechtsbewusstsein kann als Rechtsmobilisierung verstanden werden (Fuchs 2019, S. 245). In der Rechtssoziologie wird häufig mit dem Bild von Stufen gearbeitet, die für eine erfolgreiche Mobilisierung von Recht zu bewältigen sind.

Rechte im sozialen Sicherungssystem geltend zu machen und in letzter Konsequenz auch gerichtlich durchzusetzen, könnte nach diesem Stufenmodell wie folgt aussehen: Mobilisierungsprozesse beginnen mit der Thematisierung von Recht. Ratsuchende müssen zu der Erkenntnis gelangen, dass sie einen Sozialleistungsanspruch haben (Blankenburg 1980, S. 37). Das bedeutet, dass ein Bewusstsein existieren muss, dass es Recht überhaupt gibt. Damit gehen auch Kenntnisse darüber einher, welches Recht gilt, was schließlich dazu führen kann, dass geltendes Recht als eigenes, durchsetzbares Recht wahrgenommen wird (Baer 2017, S. 220). Auf einer weiteren Stufe des Modells lassen sich Ratsuchende beraten, z.B. bei der entsprechend dazu verpflichteten Behörde oder bei Sozial- und Wohlfahrtsverbänden, bevor sie eigenständig oder aber mithilfe von Dritten Anträge auf Leistungen stellen oder Widersprüche gegen Bescheide verfassen. Im Falle eines erfolglosen Widerspruchs kann als eine letzte Stufe des Modells Klage vor den Sozialgerichten erhoben werden (Kocher 2013, S. 74). Beratung, die nach diesem Modell auf der zweiten Stufe angesiedelt ist, kann auch die Mobilisierung von Rechten erst initiieren, indem mithilfe der Beratenden im Beratungsgespräch eine rechtliche Frage erstmals identifiziert wird.

Für die ethnographische Feldforschung sind die Verständigungs- und Aushandlungsprozesse zwischen Beratenden und Ratsuchenden in der sozialrechtlichen Beratung spannende Phänomene: Unter welchen Bedingungen und von wem wird das Rechtsproblem identifiziert und definiert? Welche Voraussetzungen werden durch die Beratung für die Mobilisierung von Recht geschaffen? Das sind nur zwei Fragen, die sich im Rahmen der wissenschaftlichen Erforschung von sozialrechtlichen Beratungssituationen in Rechtsmobilisierungsprozessen ergeben.

Im Rahmen meiner Qualifizierungsarbeit gelang es mir, durch explorative Expert*inneninterviews mit Beratenden und insbesondere auch durch die Beobachtung von Beratungssituationen mehr über die Aushandlungs- und Interaktionsprozesse zu erfahren, durch die sich die Beteiligten im Gespräch über den potentiellen Rechtskonflikt verständigen müssen, bevor sie das Problem bearbeiten, sprich Recht mobilisieren können. Exemplarisch soll ein Fallbeispiel aus meiner Feldforschung zeigen, wie die Mobilisierung von individuellen Rechten in einem Beratungsgespräch stattfinden kann.

Mobilisierung von individuellen Rechten im Beratungsalltag – ein Fallbeispiel

Während ich im Sommer 2018 Interviews mit Berater*innen in Sozial- und Wohlfahrtsverbände führte, hatte ich die Möglichkeit, an Beratungsgesprächen teilzunehmen. Die verkürzte Schilderung eines dieser Gespräche soll zeigen, dass die Mobilisierung von Recht nicht nur durch aufeinander folgende Schritte zu erklären ist, sondern sich viel komplexer darstellt.

Die Beraterin Martina Müller und ich sitzen gemeinsam mit Manfred Meier, einem Mann im mittleren Alter, und seiner Frau im Beratungszimmer. Die Beraterin entnimmt einem vorliegenden Erstkontaktformular, dass der Mann bereits Mitglied im Verband ist, was ihn dazu berechtigt, die sozialrechtliche Beratung in Anspruch zu nehmen. Das Beratungsgespräch beginnt mit der Frage nach dem Beratungsanliegen. Im Erstkontaktbogen sei vermerkt, dass ein Neufeststellungsantrag nach dem Schwerbehindertenrecht gestellt werden soll. Der Mann bestätigt dies. Er entgegnet zögerlich, dass er nicht alle Arztbefunde dabeihabe, weil noch einige Arzttermine ausstünden. Martina Müller fragt weiter nach, ob er den früheren Bescheid zur Feststellung seiner Behinderung mitgebracht habe, was Manfred Meier verneint. Die Beraterin entgegnet, dass sie ohne den Bescheid und das entsprechende Aktenzeichen keinen Neufeststellungsantrag stellen könne, und betont, dass sie nur helfen könne, wenn relevante Informationen preisgegeben und entsprechende Dokumente mitgebracht werden. Ansonsten sei eine Beratung nicht möglich. Sie bittet den Mann zu erzählen, was er arbeite und wo seine körperlichen Beeinträchtigungen lägen, die dazu führen, dass er nun den Grad seiner Behinderung neu feststellen lassen möchte. Während der Ratsuchende zögerlich beginnt, schaut Martina Müller immer wieder in die mitgebrachten, aber veralteten Arztbefunde. Manfred Meier erklärt, er sei Kraftfahrer in einem kleinen Unternehmen und leide akut an Rücken- und Schulterschmerzen, wodurch er seine Arbeit nicht mehr adäquat ausführen könne. Er sei zudem seit geraumer Zeit krankgeschrieben. Auf die erneute Frage, bei welcher Tätigkeit genau der Ratsuchende körperlich beansprucht werde, berichtet er abermals nur sehr vage, dass er einen Lastkraftwagen händisch be- und entladen müsse. Außerdem, so der Ratsuchende, höre er schlecht. Martina Müller erklärt, dass die Arztbefunde zu alt seien, um sie im Rahmen des Neufeststellungsantrags verwenden zu können. Das Versorgungsamt, bei dem der Antrag gestellt werden müsse, berücksichtige für die Neufeststellung nur Arztbefunde aus den letzten zwei Jahren. Auf die Frage, wann der erste Antrag zur Feststellung einer Behinderung gestellt worden sei, erklärt Manfred Meier, dass dies im Jahr 2001 der Fall gewesen sei. Martina Müller informiert ihn darüber, dass das Versorgungsamt nur Erkrankungen einbeziehe, die den Alltag beeinträchtigen, und nicht solche, die die Ausübung der beruflichen Tätigkeit einschränken. Außerdem, so Martina Müller, ziehe das Versorgungsamt für die Begutachtung keine Erkrankungen heran, die durch Hilfsmittel ausgeglichen werden können. Schließlich schaut sich Frau Müller die Arztbefunde nochmals genauer an und resümiert, dass diese keine eindeutigen Diagnosen enthielten, die nach den Richtlinien des Versorgungsamtes wesentlich seien, um auf dieser Grundlage die Beeinträchtigungen im Alltag klassifizieren zu können. Manfred Meier ergänzt, dass noch ein HNO-Arzttermin ausstehe, zudem wechsele er gerade seinen Orthopäden, weil er bereits drei Bandscheibenvorfälle erlitten habe, die operativ behandelt worden seien, und dass er nun nochmal einen anderen Arzt seine Beschwerden begutachten lassen wolle. Am Ende des Gespräches offenbart Manfred Meier in einem Nebensatz, dass er Angst habe, seinen Arbeitsplatz zu verlieren. Er habe davon gehört, dass Arbeitnehmer, die aufgrund des Grades einer Behinderung schwerbehinderten Menschen gleichgestellt werden, einen besonderen Kündigungsschutz genießen. Anschließend erläutert Martina Müller die rechtlichen Grundlagen, auf denen die Bundesagentur für Arbeit über einen Antrag auf Gleichstellung entscheidet. Darüber hinaus informiert sie Manfred Meier darüber, dass es stimme, dass er mit einer Gleichstellung einen besonderen Kündigungsschutz genieße, und dass noch weitere arbeitsrechtliche Vorteile mit einer Gleichstellung einhergingen. Voraussetzung für die Gleichstellung sei die Feststellung einer Behinderung, die dazu führe, dass der Arbeitsplatz nicht erhalten werden könne. Die Beraterin bittet Manfred Meier zunächst all seine Arzttermine abzuarbeiten, fehlende Dokumente zu besorgen und bevor er einen neuen Termin vereinbaren soll, in dem sie dann gemeinsam sowohl den Antrag auf Neufeststellung seiner Behinderung als auch den Antrag auf Gleichstellung ausfüllen werden.

Der Mobilisierung von Recht liegt ein komplexes Geflecht aus Interaktions- und Aushandlungsprozessen zugrunde

Der skizzierte Fall zeigt, dass die Stufen der Rechtsmobilisierung nicht eindeutig voneinander abzugrenzen sind. Fundamental wichtig sind die Übersetzungsprozesse eines alltäglichen Problems in einen sozialrechtlich bearbeitbaren Konflikt. Dabei ist zu beachten, so Erhard Blankenburg, ob eine alltägliche Situation bereits rechtlich definiert oder aber eine solche Definition im Verlauf eines Konfliktgeschehens noch zu leisten ist (Blankenburg 1980, S. 37). Manfred Meier gelang selbst zu der Erkenntnis, dass es sich um einen potentiellen sozialrechtlichen Sachverhalt handelt, wenn er einen Neufeststellungsantrag stellen möchte. Allerdings verfügt er nicht über das notwendige Wissen, wie er sein Recht geltend machen kann, und sucht eine Beratungsstelle auf. Im Beratungsgespräch identifiziert die Beraterin aber noch ein weiteres Problem, das als sozialrechtlicher Konflikt bearbeitet werden kann: Die Angst Manfred Meiers, seine Erwerbsarbeit zu verlieren. Die Beraterin informiert über die Möglichkeit, einen Antrag auf Gleichstellung mit schwerbehinderten Menschen bei der Bundesagentur für Arbeit zu stellen, und über den besonderen Kündigungsschutz, den die Gleichstellung gewährleistet. In dem Beratungsgespräch mit Manfred Meier zeigt sich, dass die Abfolge von Rechtsmobilisierung zwar insofern einem Stufenmodell entspricht, als Manfred Meier auf einer ersten Stufe bewusst ist, dass er einen Antrag auf Neufeststellung seiner Behinderung stellen möchte und dass dies ein sozialrechtlicher Sachverhalt ist. Auf einer darauffolgenden Stufe lässt er sich dazu beraten, wie er auf einer dritten Stufe ein Verwaltungsverfahren einleiten kann. Gleichzeitig wird aber auch noch ein weiterer Mobilisierungsprozess in der Beratung selbst dadurch initiiert, dass ein neues lebensweltliches Problem als rechtliche Frage identifiziert wird – der Antrag auf Gleichstellung mit behinderten Menschen. Vor diesem Hintergrund sollten wir darüber nachdenken, ob das Stufenmodell der tatsächlichen Komplexität von Rechtsmobilisierungsprozessen entspricht. Mobilisierung von Recht kann nicht nur als Abfolge verschiedener Handlungsmuster begriffen werden, sondern findet in dynamischen Aushandlungs- und Interaktionsprozessen statt. Es bleibt weiter zu diskutieren, ob von einer Mobilisierung des Rechts nur dann zu sprechen ist, wenn aufeinanderfolgende Stufen bis zur Anrufung gerichtlicher Instanzen bewältigt werden, oder ob bereits die Thematisierung von Recht und die damit verbundene Verrechtlichung eines Konflikts als Mobilisierung verstanden werden kann.

Literatur:

Baer, Susanne (2017): Rechtssoziologie. Eine Einführung in die interdisziplinäre Rechtsforschung. 3. Auflage. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft.

Blankenburg, Erhard (1980): Mobilisierung von Recht. Über die Wahrscheinlichkeit des Gangs zum Gericht, die Chance des Erfolgs und die daraus folgenden Funktionen der Justiz. In: Zeitschrift für Rechtssoziologie 1 (1), S. 33–64.

Dern, Susanne; Kreher, Simone (2018): Doppelt besser?! – Behördliche und behördenunabhängige Beratung im SGB-II-Bereich. In: info also – Informationen zum Arbeitslosen- und Sozialhilferecht (5), S.195-202.

Fuchs, Gesine (2019): Rechtsmobilisierung. Rechte kennen, Rechte nutzen und Recht bekommen. In: Christian Boulanger, Julika Rosenstock und Tobias Singelnstein (Hg.): Interdisziplinäre Rechtsforschung. Eine Einführung in die geistes- und sozialwissenschaftliche Befassung mit dem Recht und seiner Praxis. Wiesbaden: Springer VS, S. 243–256.

Höland, Armin (2017): Sozialrecht im Lichte der Rechtssoziologie. In: Simone Kreher und Felix Welti (Hg.): Soziale Rechte und gesellschaftliche Wirklichkeiten. Interdisziplinäre Konferenz des Forschungsverbunds für Sozialrecht und Sozialpolitik (FoSS) der Hochschule Fulda und der Universität Kassel, 03./04. September 2015. Tagungsband. Kassel: University Press, S. 10–31.

Kocher, Eva (2013): Barrieren der Rechtsmobilisierung. In: Felix Welti (Hg.): Rechtliche Instrumente zur Durchsetzung von Barrierefreiheit. Kassel: University Press, S. 73–78.

Neureiter, Marcus; Oschmiansky, Frank; Popp, Sandra & Schoen, Peter (2017): Behördenunabhängige Beratungsdienstleistungen für Erwerbslose. Erwerbslosenberatungsstellen in Nordrhein-Westfalen. In: Frank Sowa und Ronald Staples (Hg.): Beratung und Vermittlung im Wohlfahrtsstaat. 1. Auflage. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, S. 361–385.

Tisch, Anita (2010): Kundenzufriedenheit im SGB II: Arbeitsvermittler im Urteil der ALG-II-Empfänger. Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) Kurzbericht 7. Nürnberg.

Katharina Weyrich promoviert in einer an der Universität Kassel angesiedelten Nachwuchsforschergruppe des Fördernetzwerks Interdisziplinäre Sozialpolitikforschung (FIS), die die Sozialgerichtsbarkeit und die Entwicklung von Sozialrecht und Sozialpolitik in der BRD untersucht. Vier thematisch sehr unterschiedliche Qualifizierungsarbeiten beschäftigen sich mit einigen spezifischen Schwerpunkten im sozialgerichtlichen Verfahren und darüber hinaus. In ihrer eigenen empirischen Arbeit beschäftigt sich Frau Weyrich mit behördenunabhängiger Beratung im Sozialleistungssystem und deren Bedeutung für die Mobilisierung von Recht. In fünfzehn explorativen Expert*inneninterviews und durch die teilnehmende Beobachtung von Beratungssgesprächen gewann sie einen ersten Eindruck über die Interaktions- und Wissensordnungen in Beratungsgesprächen und wie diese Einfluss auf die Struktur eines Beratungsgespräches nehmen (können).