Wie sich Hartz-IV-KlägerInnen im Koalitionsvertrag wiederfinden – Konfliktkonservierung durch Rechtsmobilisierung

von Ulrike A. C. Müller

„Anstelle der bisherigen Grundsicherung (Hartz IV) werden wir ein Bürgergeld einführen. Das Bürgergeld soll die Würde des und der Einzelnen achten, zur gesellschaftlichen Teilhabe befähigen sowie digital und unkompliziert zugänglich sein.“ (Koalitionsvertrag von SPD, Grünen und FDP 2021)

16 Jahre nach dem Inkrafttreten von Hartz IV soll also ein bürgerfreundlicheres unteres soziales Netz her. Die Grundsicherung für Arbeitsuchende soll gerade von den Parteien, die sie eingeführt haben – SPD und Grüne – zumindest begrifflich wieder abgeschafft werden. Wie kam es dazu? Die Anti-Hartz-Proteste, die vor allem die Gesetzgebung 2002 bis 2004 begleiteten und zu den größten Bottom-up-organisierten Sozialprotesten der Bundesrepublik gehörten, sind längst abgeflaut. Druck von der Straße kann nicht entscheidend gewesen sein.

Eine entscheidende Rolle dafür, dass der politische Konflikt um die Grundsicherung nicht eingeschlafen ist, spielten die Betroffenen – und zwar nicht als politische AktivistInnen, sondern als KlägerInnen vor dem Sozialgericht, mit unzähligen unterinstanzlichen Klagen seit 2005. Individuelle Rechtsmobilisierung hat politisches Handeln zwar nicht bestärkt, aber auch nicht geschwächt. Der Konflikt wurde nicht befriedet, sondern konserviert – so das Argument dieses Beitrags und meiner rechtssoziologischen Dissertation „Protest und Rechtsstreit“, die 2021 bei Nomos erschienen ist. Die Befunde sind nicht Produkt theoretischer Überlegungen, sondern basieren auf rechtsbezogener Empirie, konkret auf Interviews mit SGB-II-KlägerInnen, Erwerbsloseninitiativen und gewerkschaftlichen Rechtsschutzbüros in den Räumen Halle und Kassel im Jahr 2015. Mich interessierten dabei gerade kleine, unterinstanzliche Verfahren, die für das Rechtssystem Alltag sind – nicht dagegen herausgehobene Präzedenzfälle und sogenannte strategische Prozessführung. Die Aussagen von SGB-II-KlägerInnen machen deutlich, dass Recht auch für untere Klassen etwas zu bieten haben kann, gerade im Vergleich zu politischem Handeln.

Mit diesen Befunden stelle ich mich gegen eine verbreitete Entpolitisierungsthese, die nicht nur in älteren, unterkomplexen materialistischen Rechtskritiken und Stimmen aus den Critical Legal Studies, sondern auch aktuell von Loick vertreten wird und meist einhergeht mit dem Befund, dass Recht unterprivilegierten Menschen nichts zu bieten habe. Die Kritik u.a. von Loick leidet unter dem gravierenden Mangel, dass sie in Bezug auf geltendes Recht von einem einheitlichen, homogenen Sachverhalt ausgeht und nur für eine – utopische – Zukunft die Möglichkeit eines anderen Rechts formuliert. Dabei betrachtet Loick das bürgerliche Formalrecht mit seiner Annahme gleicher und autonomer Rechtssubjekte als alleinige Ausprägung des Rechts, ohne dies zu benennen. Unterschiede in der Gegenwart – wie passt zum Beispiel Sozialrecht in diese Beschreibungen – werden übersehen oder negiert. Dies ist eine verbreitete Leerstelle von Rechtskritiken, die rein theoretisch arbeiten. Dagegen weist z.B. Rottleuthner in seiner Untersuchung der Arbeitsgerichtsbarkeit, die neo-materialistischen Rechtstheorien mit empirischer Rechtsforschung verbindet, auf die Spezifika bürgerlichen Formalrechts und Abweichungen davon hin.

Die Nützlichkeit von Recht für unterschiedliche Klägertypen in unteren Klassen

Für die BRD der 1980er-Jahre und für die USA in unterschiedlichen Jahrzehnten beschrieben Reifner , Saratund andere AutorInnen passive, teilweise unterwürfige Einstellungen von SozialhilfeempfängerInnen . Rechtsmobilisierung wurde von diesen Personen kaum als nützlich eingestuft. Meine Ergebnisse weichen davon stark ab: Rechtsmobilisierung im SGB II hat für sehr unterschiedliche Personen „funktioniert“. KlägerInnen mit sehr unterschiedlichen Herangehensweisen ans Recht beschrieben ihre Verfahren als nützlich. Die Interviewpersonen unterschieden sich zum einen darin, ob sie eine eigene Akteursposition im Verfahren suchten oder das gesamte Verfahren an ihre Rechtsanwältin abgeben wollten. Zum anderen – auch abhängig von der Höhe des Streitgegenstands – unterschied sich, ob KlägerInnen eher gelassen und pragmatisch oder eher vorsichtig und beunruhigt auf ihre Verfahren blickten. Dabei überraschte mich auch, welche unterschiedliche Einstellungen kombiniert sein konnten: Alle denkbaren Kombinationen dieser Typen waren vertreten:

		Rechtliches Informations- und Mitgestaltungsinteresse
		Informierte Mitgestaltung	Delegation
Blick auf  Rechts-mobilisierung	Gelassen, pragmatisch	Gelassen-mitgestaltende KlägerInnen („with the law“)	Gelassen-delegierende KlägerInnen
	Besorgt, vorsichtig	Besorgt-mitgestaltende KlägerInnen	Besorgt-delegierende KlägerInnen („before the law“)

 

Überraschend war, dass KlägerInnen jeden Typus‘ Rechtsmobilisierung als nützlich beschrieben. Die Erklärung dafür dürfte im Recht selbst liegen: Im Vergleich mit den älteren deutschen Befunden bestand eine veränderte Rechtslage; im Vergleich mit US-amerikanischen Befunden kommt neben der abweichenden Rechtslage auch die besondere deutsche Gerichtsorganisation in Gestalt der Sozialgerichtsbarkeit hinzu. Vermutlich wurde gerade das Vorhandensein von gelassen-delegierenden sowie besorgt-mitgestaltenden KlägerInnen durch die Sozialgerichtsbarkeit mit ihrem klägerfreundlichen Prozessrecht – der Freiheit von Gerichtsgebühren, dem Amtsermittlungsgrundsatz, der Prozesskostenhilfe usw. – ermöglicht. Das Institut der Prozesskostenhilfe ist dabei besonders wichtig, weil es die Herausbildung einer spezialisierten Anwaltschaft als kommerziell interessierte BeraterInnen erlaubte. In Galanters Modell von Repeat Players und One-Shotters, das erklären soll, „Why the ‚Haves‘ Come Out Ahead“, nähern sich SGB-II-KlägerInnen damit den Repeat Players an – was für arme BürgerInnen im Konflikt mit Behörden innerhalb dieses Modells kaum vorstellbar wäre.

Keine Konkurrenz zwischen rechtlichem und politischem Handeln

Weiterhin habe ich versucht, Bezüge zwischen rechtlichem und politischem Handeln festzustellen. Die allermeisten Interviewpersonen äußerten eine große Distanz zu politischem Handeln und zeigten sich skeptisch oder resigniert. Deswegen gehe ich davon aus, dass rechtliches Handeln für sie nicht in einer Konkurrenz zu politischem Handeln stand. Auch ohne die Möglichkeit der Rechtsmobilisierung hätten die meisten Interviewpersonen keine politischen Aktivitäten aufgenommen. Für die Teilgruppe der Interviewpersonen, die politisch aktiv war, habe ich keine Hinweise darauf gefunden, dass ihre Rechtsmobilisierung „auf Kosten“ des politischen Handelns geschah. Vielmehr schien beides parallel zu laufen. Rechtliche Erfolge haben die Interviewpersonen aber auch nicht zu politischem Handeln mobilisiert. Im Zusammenhang mit ihren Gerichtsverfahren artikulierten meine Interviewpersonen eine vergleichsweise selbstbewusste Position und äußerten auch grundlegende Kritik, die über ihren Einzelfall hinausging. Rechtsmobilisierung bot quasi die Gelegenheit, Empörung aufrechtzuerhalten und mitzuteilen. Diese Empörung führte aber nicht zu politischer Aktivität.

Das lag auch daran, dass meine Interviewpersonen politische Foren als unnütz und die Öffentlichkeit als ablehnend und von Stigmatisierung geprägt erlebten. Die Sozialgerichtsbarkeit dagegen beschrieben sie eher als ansprechbare und neutral-kontrollierende Instanz. Die Gruppenbezogene Menschenfeindlichkeit, die Langzeiterwerbslose betrifft und die im Unterschied zu den meisten anderen Abwertungen über die Zeit zunimmt, scheint vor dem Sozialgericht kaum wirksam zu werden.

Stigmatisierung als Kommunikationshindernis und Anlass für ambivalente Kollektivität

Die Distanz zu politischem Handeln erscheint nicht irrational, sondern angesichts der Stigmatisierung von Erwerbslosigkeit durchaus rational. Für viele Befragte war es schon im privaten Rahmen überaus schwierig, ihren Grundsicherungsbezug zu thematisieren. Etliche vermieden Gespräche mit Nicht-Betroffenen, weil sie Unverständnis oder Ablehnung erwarteten.

Die Stigmatisierung von Erwerbslosigkeit und Erwerbsarmut behinderte insofern bereits die private Kommunikation und vermutlich noch stärker die öffentliche Artikulation von Forderungen. Trotzdem war meinen Interviewpersonen die kollektive Bedeutung von SGB-II-Konflikten bewusst und stellten Bezüge zum allgemeinen Risiko von Erwerbslosigkeit her. Dabei beschrieben sie sich selbst aber fast nie als Teil eines Kollektivs von GrundsicherungsbezieherInnen. Stattdessen waren die Bezüge auf andere GrundsicherungsempfängerInnen meist von Abgrenzung geprägt – die sowohl wohlwollend als auch abwertend ausfallen konnte, aber immer in einer Distanz blieb. Nur eine Interviewperson benutzte die Wir-Form.

Rechtsbezogene Beratungsangebote als niedrigschwellige Organisierung

Das kollektive Handeln von Erwerbsloseninitiativen und Gewerkschaften wurde durch Rechtsmobilisierung mittelbar befördert. Fast alle der interviewten Erwerbsloseninitiativen boten rechtsbezogene Beratung an und profitierten daraus in verschiedener Hinsicht:

Zunächst ermöglichte rechtsbezogene Beratung einen niedrigschwelligen Kontakt zu der eigenen Klientel, ohne das Risiko einer öffentlichen Exposition und Stigmatisierung für die Ratsuchenden. Alle bis auf eine der untersuchten lokalen Initiativen boten rechtsbezogene Einzelfallberatung an oder unterstützen diese – selbst diejenigen, die sie grundsätzlich eine rechtsskeptische Haltung einnahmen. Aufgrund des praktischen Gebrauchswerts konnten mit diesem Angebot auch solche Betroffene erreicht werden, die an Organisierung nicht interessiert waren und weder eine kollektive politische Motivation noch eine kollektive Identität mitbrachten. Es wurde auch von sehr kleinen Gruppen aufrechterhalten, selbst wenn darüber nur selten Mitglieder direkt geworben werden konnten. Für die Kontinuität von Gruppen schien sie förderlich zu sein – auch, weil sie wenig Personal erforderte. Die einzige Gruppe, die keinerlei Beratung anbot und ausschließlich politische Öffentlichkeitsarbeit leistete, bestand nur wenige Monate. Da gerade Erwerbslosenorganisierung von personeller Fluktuation gekennzeichnet ist und langfristige Initiativen selten sind, ist die Verstetigung durch das Angebot von rechtsbezogener Beratung wichtig. Allerdings fehlten teilweise langfristige Beteiligungsmöglichkeiten für rechtlich uninteressierte Menschen.

Diese Bedeutung von rechtsbezogener Einzelfallunterstützung entspricht dem bundesweiten Bild und ist mit der existenziellen ökonomischen Bedeutung von Alltagskonflikten im Grundsicherungsbereich zu erklären. Bättig  bezeichnet daher die von Erwerbsloseninitiativen getragene Unterstützung in Alltagskonflikten als „quasi-gewerkschaftliche Basisarbeit“. Ohne öffentliche Exposition führt SGB-II-Beratung zu einer gemeinsamen Stoßrichtung von „selbstbewussten LeistungsbezieherInnen“ (ebd.), die Jobcentern gegenüber konfliktbereit sind. Im Ergebnis führt dies zu einer begrenzten Delegitimierung der Hartz-IV-Reform durch zahlreiche und erfolgreiche Rechtsbehelfe.

Informationsfunktion für große Organisationen

Für den DGB als große und ausdifferenzierte Organisationen erfüllte Rechtsschutz außerdem eine Informationsfunktion: Sie transportierte lebensweltliche Informationen, die eine zurückhaltende Klientel betreffen, von der Basis an die Spitze. Damit diente sie der Aggregation gerade solcher Interessen, die sich nicht laut artikulieren. Durch das Angebot von professioneller Rechtsvertretung für Gewerkschaftsmitglieder wurden Informationen über die Praxis des SGB II gewonnen, die sonst nicht bekannt geworden wären.

Zurück zum theoretischen Rahmen: Soziales Recht im Unterschied zum bürgerlichen Formalrecht

Diese theoretischen Befunde bringen mich zu dem Ergebnis, dass die SGB-II-Mobilisierung den politischen Konflikt um die Grundsicherung bzw. um Hartz IV weder befriedet noch befeuert, sondern konserviert hat. Dies basiert auf dem hohen individuellen Nutzen von Rechtsmobilisierung für Erwerbslose und Geringverdienende, der schon justizstatistisch belegt ist und durch die Interviews bestätigt wurde.

Dieser Widerspruch zu theoretischen Rechtskritiken weist auf eine notwendige Differenzierung hin: Aussagen über „das“ Recht sind müßig, weil Recht sehr unterschiedlich ausgestaltet sein kann. Für produktiv halte ich vor allem die Grundunterscheidung zwischen bürgerlichem Formalrecht und sozialem Recht. Bürgerliches Formalrecht ist das Recht, das Rechtssubjekte als abstrakt gleich und autonom konzipiert, wie es in der Vertragsfreiheit angelegt ist. Soziales Recht, wie es Anfang des 20. Jahrhunderts von Radbruch und Sinzheimer beschrieben wurde, konzipiert Rechtssubjekte anders, nämlich als ungleich und bedürftig. Beispiele dafür sind das Arbeitsrecht und das Mietrecht. Aber auch das Sozialrecht des SGB II ist als soziales Recht zu qualifizieren – und ebenso das zugehörige Prozessrecht der Sozialgerichtsbarkeit, insbesondere das Institut der Prozesskostenhilfe.

Meine empirische Untersuchung, aber auch die Daten der Sozialgerichtsstatistik, weisen darauf hin, dass viele Kritiken der materialistischen Rechtstheorie, der CLS und die von Loick formulierte Kritik auf soziales Recht nicht zutreffen.

Die alltäglichen SGB-II-Konflikte haben eine gesellschaftliche Auffangfunktion erfüllt, indem sie eine minimale Sichtbarkeit herstellten. Dagegen schienen politische Wahlen und andere Formen politischer Partizipation relativ wenig Nutzen für GrundsicherungsbezieherInnen zu versprechen. Individuelle SGB-II-Mobilisierung hat konservativ in einem nicht-befriedenden Sinn gewirkt: Die gesellschaftliche Auseinandersetzung um die Interessen von Erwerbslosen und anderen prekär Beschäftigten wurde nicht befriedet, sondern konserviert.

Der Nutzen von rechtlichen, politischen und anderen Handlungsformen erschließt sich nicht aus der Theorie, sondern aus den konkreten, empirisch zu beobachtenden Praxen. In einer ausdifferenzierten Gesellschaft ist Rechtsmobilisierung für Personen in unteren Klassenpositionen nicht per se weniger nützlich als kollektives politisches Handeln. Gerade die Mobilisierung von sozialem Recht profitiert von Vorteilen wie der Prozesskostenhilfe, auf die kollektives politisches Handeln nicht zurückgreifen kann. Die Mobilisierung von sozialem begrenzt sozio-ökonomische Ungleichheit und unterstützt untere Positionen im gesellschaftlichen Streit um Klassenverhältnisse.

Gleichzeitig kann Rechtsmobilisierung politisches Handeln nicht ersetzen. In den Vereinbarungen des Koalitionsvertrags zum Bürgergeld zeigt sich, dass eine Befriedung beabsichtigt ist, von der eher die untere Mitte als tatsächlich untere Klassen, neue Bürgergeld-BezieherInnen als jetzige Hartz-IV-BezieherInnen profitieren. So nutzt die geplante Karenzzeit von zwei Jahren, in denen die Miete komplett übernommen werden soll, nur Personen, die neu ins Bürgergeld kommen. Die ebenfalls geplante Karenzzeit, in der keinerlei Vermögen angerechnet wird, würde sogar nur einem besser situierten Bruchteil der neuen Leistungsberechtigten nutzen. Der Großteil hat schlicht kein Vermögen, das zuerst aufgebraucht werden könnte. Wenn man die gegenwärtige Leistungshöhe und die resultierende Schwelle zur Bedürftigkeit zugrunde legt, ist nur bei neun Prozent aller Neuzugänge Vermögen vorhanden, das angerechnet werden kann. Dagegen betrifft die Leistungshöhe – und damit ein zentrales Problem im Alltag und auch ein rechtlicher Konfliktpunkt – alle Menschen im Bezug der Grundsicherung und des neuen Bürgergelds. Und genau hier sind keine Veränderungen geplant.

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