Wohnen als Verteilungsfrage – Die Mobilisierung des Rechts für eine Demokratisierung und kollektive Organisierung des Wohnens

von Cara Röhner

Die Bürgerinitiative „Deutsche Wohnen & Co. Enteignen“ mobilisiert das Recht, um Wohnungen als „Objekte der Rendite“ dem Markt zu entziehen und in gemeinwirtschaftliche Eigentumsformen zu überführen. Das Instrument des Volksbegehrens in Verbindung mit dem fast vergessenen Vergesellschaftungsartikel des Grundgesetzes werden von dieser sozialen Bewegung genutzt, um emanzipativ-transformative Perspektiven für das Wohnen aufzuzeigen und die Macht des Privateigentums infrage zu stellen. Vor diesem Hintergrund plädiert Cara Röhner im vorliegenden Beitrag dafür, die Vergesellschaftung von Privateigentum nach Art. 15 GG für eine Demokratisierung von Eigentumsverhältnissen und die Sicherung kollektiver Freiheit zu nutzen.

I. Wohnungskrise als Privateigentumskrise

1. Die Macht des Privateigentums

Die aktuelle Wohnungskrise hat das soziale Machtverhältnis des Privateigentums eindringlich vor Augen geführt: Die individuelle Macht, über Sachen zu verfügen und andere von diesen auszuschließen (vgl. § 903 BGB) – bezogen auf das Wohnen also die private Macht darüber zu entscheiden, wer eine Wohnung zu welchen Bedingungen anmieten darf.

Im liberalen Marktparadigma erscheint die Verteilung von Wohnraum und Eigentum als legitimes Ergebnis anonymer Marktkräfte. Die formale Gleichheit und Freiheit der Einzelnen rationalisiert die ungleiche Verteilung von Wohneigentum und die Privilegien der Eigentümer:innen. Sozialstaatliche Umverteilung oder die mietrechtliche Regulierung werden zu rechtfertigungsbedürftigen Eingriffen in das Eigentumsrecht. Es bleibt oftmals unsichtbar, dass Eigentumsprivilegien und die Macht des Privateigentums erst durch das Recht geschaffen werden.

2. Vergesellschaftung: Perspektiven der Transformation

Seit über vier Jahren setzt sich die Initiative „Deutsche Wohnen & Co. Enteignen“ in Berlin für eine Transformation des Wohneigentums großer Immobilienkonzerne ein. Ziel ist es, Teile des privaten Mietmarkts in gemeinwirtschaftliche Formen zu überführen und damit die Verteilung von Wohnraum und die Organisierung des Wohnens sozial und demokratisch auszugestalten.

Die Bürgerinitiative hat dafür eine der erfolgreichsten zivilgesellschaftlich Kampagnen der letzten Jahre geschaffen – und damit eine bundesweite öffentliche Debatte ausgelöst. Die Fragen, ob mit Wohnen Profit gemacht werden und wie die Verteilung von Wohnraum gestaltet sein soll, wurden auf einmal ganz grundsätzlich öffentlich diskutiert.

Die Bürgerinitiative stützt ihr Vorhaben auf Artikel 15 GG. Artikel 15 GG ist als Ermächtigung des demokratischen Gesetzgebers formuliert: „Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel können zum Zwecke der Vergesellschaftung durch ein Gesetz, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt, in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft überführt werden. Für die Entschädigung gilt Artikel 14 Abs. 3 S. 3 und 4 GG entsprechend.“ Die aufgezählten Gegenstände verweisen auf ihre fundamentale gesellschaftliche Bedeutung: Grund und Boden sowie Naturschätze sind knappe Güter, die nicht unbegrenzt reproduzierbar sind und daher zu Macht- und Verteilungsfragen führen.  Wohneigentum gehört als Bestandteil von Grundstücken zum Grund und Boden und ist daher grundsätzlich sozialisierungsfähig.

Die Voraussetzungen für eine Vergesellschaftung nach Artikel 15 GG sind umstritten. Der Artikel wurde bisher noch nie angewendet. Besonders kontrovers wird diskutiert, ob die Sozialisierung im konkreten Fall verhältnismäßig sein muss. Würde man dies bejahen, dann müsste es im Verhältnis zum privaten Eigentumsrecht Fälle unverhältnismäßiger Vergesellschaftungen geben. Jedoch ist Artikel 15 GG nicht als ultima ratio, sondern als besondere demokratische Ermächtigung formuliert: Artikel 15 GG gewährt der Gesetzgeberin einen weiten Handlungsspielraum, um alternative Eigentums- und Wirtschaftsformen zu verwirklichen. Konträr zur Enteignung gem. Artikel 14 GG geht es nicht um den individuellen Entzug von Eigentum zugunsten des Allgemeinwohls, sondern um die Einführung einer strukturell anderen Form des Wirtschaftens. Dem Interesse der Eigentümer:innen wird durch die vorgesehene gerechte Entschädigung Rechnung getragen. Diese muss nicht am Verkehrswert orientiert sein, sondern stellt ebenfalls eine politische Entscheidung dar, in die verschiedene Erwägungen einfließen können.

Im krisenhaften Kapitalismus zeigt die Vergesellschaftung von Privateigentum eine emanzipativ-transformative Perspektive auf, indem eigentumsbedingte Krisen durch die Aufhebung dieser Eigentumsform begegnet werden können. In der Wohnungskrise kann beispielsweise der gesellschaftliche Verteilungskonflikt durch die Vergesellschaftung re-konfiguriert werden: Es geht nicht mehr um staatliche Sozial- und Umverteilungspolitik, sondern um ein grundlegend anderes Eigentumsverständnis, das sich durch eine demokratisch-kollektive Organisierung auszeichnet.

II. Volksbegehren: Mobilisierung des Rechts

Besonders interessant ist am Berliner Fall, dass die Bürgerinitiative „Deutsche Wohnen & Co. Enteignen“ die Instrumente des Rechts im Sinne einer Rechtsmobilisierung strategisch nutzt, um ihre politischen Ziele zu verfolgen und auf die Politik Druck von unten aufzubauen. Sie hat dabei den fast vergessenen Artikel 15 GG über die landesrechtliche Möglichkeit des Volksbegehrens reaktiviert und ins öffentliche Bewusstsein gerückt.

Volksbegehren, das zeigen auch Beispiele aus anderen Städten zu Rad- und Mietentscheiden, können von sozialen Bewegungen dazu genutzt werden, um von unten auch gegen Widerstände der regierenden Politik eine ökologische und soziale Stadtentwicklung zu forcieren.

In Berlin sind Volksbegehren nach Art. 62 Abs. 1 S. 1 Verfassung von Berlin möglich und einfach gesetzlich im Abstimmungsgesetz von Berlin geregelt. Für die Durchführung eines Volksbegehrens benötigt es zunächst einen Antrag auf Einleitung des Volksbegehrens, der von 20.000 Unterschriften wahlberechtigter Berliner:innen gestützt wird (§§ 14, 15 Abstimmungsgesetz). Anschließend prüft die Senatsverwaltung, ob die gesetzlichen Anforderungen erfüllt werden (§ 17 Abstimmungsgesetz). Liegen die Voraussetzungen vor, dann kann das Abgeordnetenhaus beschließen, den begehrten Gesetzesentwurf oder einen sonstigen Beschluss anzunehmen. Erfolgt dies nicht, dann kann die Trägerin des Volksbegehrens die Durchführung des Volksbegehrens verlangen (§ 18 Abstimmungsgesetz). Dann müssen erneut Unterschriften gesammelt werden: Das Volksbegehren kommt nämlich nur dann zustande, wenn 7 Prozent der Wahlberechtigten der Durchführung des Volksbegehrens zugestimmt haben (§§ 22, 26 Abstimmungsgesetz).

Und genau diesen Prozess hat die Berliner Bürgerinitiative durchlaufen. Begleitet von großen Demonstrationen, der Mobilisierung von hunderten Mitstreiter:innen und einer umfassenden Organizing- und Kampagnenarbeit hat sie es geschafft, die erforderlichen Unterschriften sowohl für den Antrag auf Einleitung als auch für die Zustimmung zur Durchführung des Volksbegehrens einzusammeln.

Die Abstimmung über das Volksbegehren hat zeitlich mit der Bundestagswahl 2021 stattgefunden: Mit 59 Prozent der abgegebenen Stimmen haben sich die Berliner Wahlberechtigten für die Vergesellschaftung von privaten Immobilienbeständen ausgesprochen. Bei dem Volksbegehren wurde nicht über einen rechtlich bindenden Gesetzesentwurf, sondern über einen Beschlussvorschlag abgestimmt. Dieser sieht die Vergesellschaftung der Bestände aller privatwirtschaftlichen Wohnungsunternehmen mit über 3.000 Wohnungen sowie deren Überführung in eine nicht profitorientierte und demokratische organisierte Anstalt des öffentlichen Rechts vor.

Durch die Rechtsmobilisierung hat es die Bürgerinitiative also geschafft, das Thema Vergesellschaftung – auch gegen den Widerstand der regierenden SPD – auf die Tagesordnung des Berliner Senats zu setzen. In der Berliner Regierung ist die Vergesellschaftung allerdings weiterhin ein Streitthema. Eine Expert:innenkommission soll daher innerhalb eines Jahres eine Empfehlung für das weitere Vorgehen erarbeiten.

III. Ausblick: Gesellschaftliche Potenziale des Artikel 15 GG

Unabhängig davon, wie es mit dem Berliner Volksbegehren weitergehen wird, hat die Debatte darum die Potenziale der Vergesellschaftung von Wohnraum deutlich werden lassen. Diese liegen in der Demokratisierung des Wohnen und in der kollektiven Freiheit der Mieter:innen.

1. Vergesellschaftung als Demokratisierung

Artikel 15 GG definiert nicht, was unter Gemeineigentum oder andere Formen der Gemeinwirtschaft konkret zu verstehen ist. Klar ist jedoch, dass nicht unbedingt Verstaatlichung gemeint ist und das Gemeineigentum durch verschiedene Rechtsformen verwirklicht werden kann. Darüber hinaus zeichnet sich mit Gemeineigentum und Gemeinwirtschaft eine Art des Wirtschaftens aus, die nicht auf private Gewinnerzielung und auf eine Verteilung über den Markt, sondern auf die Bedürfnisbefriedigung der Einzelnen gerichtet ist. Der Wechsel des Rechtsträgers im Zuge der Sozialisierung muss also zu einem nicht-privatnützigen, nicht gewinn-orientierten sozialorientierten Wirtschaften führen.

In der gegenwärtigen Sozial- und Wirtschaftsordnung existieren bereits kollektiven Sicherungsformen für elementarer Bedarfe. So gibt es beispielsweise die Gesetzliche Krankenkassen als öffentlich-rechtliche Körperschaften. Auch im Bereich des Wohnens gibt es kollektiv-gemeinwirtschaftliche Formen wie etwa Genossenschaften oder Mietshäuser Syndikate.

Auf den aktuellen Fall übertragen würde Sozialisierung bedeuten, die vormals privaten Wohnungsbestände in gemeinwirtschaftliche, demokratische Strukturen zu überführen. Die Berliner Bürgerinitiative schlägt z.B. eine Anstalt des öffentlichen Rechts mit einem Verwaltungsrat vor, in dem auch die Mieter:innen vertreten sind.

Zudem kann durch die Vergesellschaftung Grund und Boden rekommunalisiert werden. Damit würde öffentlich-demokratische Verfügungsmacht über den Boden (und die Bodenpreisentwicklung) zurückgewonnen werden. Die Verteilung und Nutzung von Grund und Boden könnten dann wieder sozial gesteuert werden – beispielsweise über eine Trennung von öffentlichem Eigentum an und privater Nutzung von Grundstücken über das Erbbaurecht.

2. Vergesellschaftung als kollektive Freiheit

Wie Helmut Ridder es formuliert hat, eröffnet Artikel 15 GG die Möglichkeit, durch Ent-Privatisierung Freiheit grundsätzlich anders zu organisieren. Er charakterisierte Artikel 15 GG daher als kollektives Grundrecht auf Entprivatisierung. Die demokratische Gesetzgeberin darf gem. Artikel 15 GG Wohneigentum durch Gesetz vergesellschaften, um die Versorgung der Stadtbevölkerung mit Wohnraum nach grundlegend anderen Maximen als einer marktförmigen Vermietung zu organisieren und gewinngetriebenen Mieten zulasten der Mieter:innen zu beenden.

In der Wohnungskrise zeigt sich daher ein weiteres Potential von Artikel 15 GG: Gemeinwirtschaftliche Formen des Wohnens zeichnen sich nicht durch privates Gewinnstreben und Dividenden für Aktionär:innen, sondern durch eine Kostenmiete aus – also eine Miete, deren Höhe sich nach den Bewirtschaftungskosten für das Wohngebäude bestimmt. Auch die Umwandlung in Eigentumswohnungen wäre ausgeschlossen. Damit würden sichere Mietverhältnisse und eine langfristige Perspektive für die Einzelnen gesichert. Eine solche langfristige Perspektive ohne Sorge vor gewinngetriebenen Mieterhöhungen oder Verdrängung bedeutet einen echten Freiheitsgewinn für Mieter:innen.

Mit der derzeit angestrebten Vergesellschaftung würde also das Machtverhältnis des Privateigentums aufgehoben. Die Vergesellschaftung kann daher als Befreiung der Mieter:innen aus diesem Machtverhältnis und damit als kollektive Freiheit für die Vielen beschrieben werden.

Prof. Dr. Cara Röhner ist Professorin für Soziales Recht an der Hochschule RheinMain in Wiesbaden; zuvor war sie Referentin für Sozialrecht und Mitbestimmung bei der IG Metall. Sie hat zu dem Thema „Ungleichheit und Verfassung. Vorschlag für eine relationale Rechtsanalyse“ in Frankfurt am Main promoviert und ihre Forschungsschwerpunkte sind: Gleichheit und Recht, Sozialrecht und Sozialstaatlichkeit, Antidiskriminierungsrecht, geschlechtergerechte Demokratie, Wohnen und Vergesellschaftung. Darüber hinaus ist sie im Bundesvorstand des Deutschen Juristinnenbundes und Vorstandsmitglied einer Wohngenossenschaft.

---

---