Ein Pakt ohne Boden – Der Pakt für den Rechtsstaat im Lichte der Statistik
Im Juli dieses Jahres verkündete die Bundesjustizministerin Stefanie Hubig, was sich bereits im Zuge der Koalitionsverhandlungen angedeutet hatte: Der Pakt für den Rechtsstaat geht in die Neuauflage. Mit knapp 500 Millionen Euro will der Bund den Ländern „in den nächsten 4 Jahren“ – also von 2026 bis 2029 – unter die Arme greifen, um die Digitalisierung der Justiz sowie die Schaffung zusätzlicher Stellen zu unterstützen. Gemäß Mitteilung des Bundesministeriums für Justiz und Verbraucherschutz (BMJV) auf die kleine Anfrage des Abgeordneten Helge Limburg hin, geht es vorrangig um Stellen im richterlichen und staatsanwaltlichen Bereich. Naturgemäß gibt es aus dem Bereich der Justiz wenig Kritik an dem Vorhaben: Zusätzliches Geld ist meistens willkommen. So hofft die Neue Richter*innenvereinigung (NRV), dass die zusätzlichen Millionen eine spürbare Entlastung für Justiz und Rechtssuchende bringen werden. Auch die Anwaltschaft, in Gestalt des Deutschen Anwaltsvereins (DAV), äußert sich in einer Pressemitteilung aus dem Juli insgesamt wohlwollend. Gleichwohl gäbe es durchaus Ansatzpunkte für Kritik – zumindest, wenn man sich die Mühe macht, die Forderungen nach mehr Ressourcen und mehr Personal einer evidenzbasierten Prüfung zu unterziehen. So drängen sich mit Blick auf die Zahlen vor allem zwei Fragen auf. Erstens: Ist fehlendes Geld wirklich das Problem der deutschen Justiz? Und zweitens: Gibt es überhaupt den erforderlichen Nachwuchs, um weitere Stellen zu besetzen?
Fehlendes Wissen über die Kernprobleme
Zunächst wäre es aber falsch, den Pakt für den Rechtsstaat auf die Bereitstellung zusätzlicher Personalmittel zu reduzieren. Bereits der Beschluss „Neuer Pakt für den Rechtsstaat“, den die Justizminister:innen der Länder im Rahmen ihrer Frühjahrskonferenz im Juni verabschiedet haben, ließ erkennen, dass auch Investitionen in die Digitalisierung sowie Anpassungen im Bereich des Zivil- und Strafprozessrechts Teil der Verhandlungsmasse sein würden. Insoweit gleichlautend liest sich auch ein Informationspapier des Bundesministeriums für Justiz und Verbraucherschutz (BMJV) aus dem Juli, welches ebenfalls auf den Dreiklang aus Digitalisierung, Personalsituation und Beschleunigung von Verfahrensabläufen verweist. Rein monetär betrachtet, macht der Stellenaufwuchs aber einen wesentlichen Teil des Vorhabens aus. So sollen laut Medienberichten immerhin 240 Millionen Euro auf die Schaffung zusätzlicher Stellen entfallen. Dabei befindet sich die deutsche Justiz weiterhin in einer Lage, die gemeinhin unter dem Terminus Überlastungsparadoxon firmiert. Gemeint ist damit, dass die Zahl der eingehenden Verfahren vor deutschen Zivilgerichten zwar seit einigen Jahren abnimmt, die durchschnittliche Verfahrensdauer aber regelmäßig zunimmt. Besonders pointiert hat es Peter Bert im August auf dem ZPO-Blog ausgedrückt: „Eine im wesentlichen gleiche Anzahl von Richterinnen und Richtern braucht im langfristigen Trend immer länger, um weniger Fälle zu bearbeiten. Will man den Zivilprozess wirksam modernisieren, muss der Gesetzgeber die Mechanismen hinter diesem Paradoxon analysieren und verstehen. So lange dies nicht gelingt, laufen etwaige Reformen wie ihre Vorläufer Gefahr, zu verpuffen.“
Tatsächlich scheinen die Gründe für die Entwicklung weiterhin nur unzureichend erforscht zu sein. Der 2023 erschienene Abschlussbericht zum Forschungsvorhaben „Erforschung der Ursachen des Rückgangs der Eingangszahlen bei den Zivilgerichten“ referenziert zwar die einschlägige rechtswissenschaftliche Literatur und erwähnt in diesem Zusammenhang auch das besagte Paradox. Im weiteren Verlauf allerdings, konzentrieren sich die statistischen Analysen sowie die quantitativen und qualitativen Befragungen darauf, den Rückgang der Eingangszahlen als solchen zu ergründen. Konsequenterweise wird vor allem untersucht, ob die gemessene und von den Befragten wahrgenommene Verfahrensdauer zu einer verringerten Klagebereitschaft bei Unternehmen und Privatpersonen führt. Wie es sich dagegen erklären lässt, dass trotz des beschriebenen Rückgangs eine steigende Verfahrensdauer verzeichnet wird, ist dagegen kein dezidierter Teil der Betrachtung. Lediglich für die Landgerichte wird ein entsprechender Erklärungsansatz formuliert: Einfache Streitigkeiten würden möglicherweise häufiger außergerichtlich beigelegt, weswegen der Anteil komplexer, zeitintensiver Verfahren gestiegen sein könnte (ebd., S. 311). Neben der Beschränkung auf die Landgerichte, lässt diese Analyse aber außer Acht, dass ein lediglich gestiegener Anteil komplexer Verfahren (ohne absolute Zunahme solcher Verfahren) bei gleichzeitig – wie der Bericht für den Untersuchungszeitraum festhält – verringerter Zahl von Verfahren pro Richterstelle, maximal eine gleichbleibende Verfahrensdauer erklären könnte, nicht aber eine Zunahme derselbigen.
In einem längeren Beck-Aktuell-Beitrag aus dem Oktober setzt sich dieser vage Eindruck mit Blick auf die Effizienz der Zivilgerichtsbarkeit fort. In dem Artikel von Maximilian Amos spricht Thomas Riehm in diesem Zusammenhang von Hypothesen und verweist auf fehlende empirische Untersuchungen in der Paradoxon-Frage. Der Beitrag schließt mit einem Zitat Riehms: „Man kann nicht in ein kaputtes System einfach viel Personal stecken, davon wird es nicht besser.“
Im EU-Vergleich bereits jetzt hohe Investitionen
Noch dazu kann man vertreten, dass im deutschen Justizsystem bereits viel Geld steckt, auch ohne die angekündigten Mittel des Bundes. Dieser Schluss ergibt sich jedenfalls aus den Daten, die dem aktuellen EU-Justice Scoreboard von 2025 zu Grunde liegen. Hiernach hat Deutschland im EU-Vergleich bereits die zweithöchsten Pro-Kopf-Ausgaben für die Justiz (pro Einwohner:in, Tab. 33) – in Relation zum BIP liegt Deutschland immerhin noch auf Platz 8 von 27 (Tab. 34). Da aber zeitgleich die Gesamtzahl der Richter:innen im Verhältnis zur Zahl der Einwohner:innen eher durchschnittlich ausfällt (Platz 12 von 27, Tab. 37) und Deutschland seine Richter:innen und Staatsanwält:innen im europäischen Vergleich auffällig schlecht bezahlt (die Höhe der Gehälter wird hierzu mit dem jeweiligen, landesspezifischen Durchschnittseinkommen verglichen, Tab. 35), scheint die Frage angezeigt, wie es eigentlich um die Kostenstruktur der Gerichte bestellt ist und wie die (in Relation gesehen) bereits jetzt sehr hohen Investitionen in die Justiz zu erklären sind (wenn nicht durch eine hohe Zahl an Richter:innen und/oder hohe Gehälter). Das BMJV scheint sich dieser Zahlen entweder nicht bewusst zu sein oder deren öffentliche Problematisierung zu scheuen.
Um also zusammenfassend auf die erste Leitfrage zu antworten („Ist fehlendes Geld wirklich das Problem?“): Das scheint mit Blick auf die vorhandene Datenlage deutlich weniger klar zu sein als man es anhand des Diskursverlaufes vermuten könnte. Bevor nun also durch die Neuauflage des Pakts für den Rechtsstaat noch mehr Geld investiert und noch mehr Stellen geschaffen werden, wären politische Entscheidungsträger:innen vielleicht besser beraten, die Wiederbelebung einer soziologisch informierten Rechts-, Justiz- und Governanceforschung anzustoßen sowie deren Akzeptanz und Stellenwert in der Justiz zu fördern, damit künftige Maßnahmen und Reformen auch tatsächlich dort ansetzen können, wo nicht nur die behaupteten, sondern vor allem die empirisch beobachtbaren Probleme liegen.
Der reguläre Einstellungsbedarf aus demographischen Gründen
Ferner sind auch mit Blick auf die Frage nach der faktischen Möglichkeit, überhaupt ausreichend geeignete Bewerber:innen für den geplanten Stellenaufwuchs rekrutieren zu können, Zweifel angebracht.
Zunächst einmal gilt es aber zu klären, um wie viele Stellen es überhaupt geht. Während sich die Bundesseite hierzu bisher bedeckt hält (vgl. Antwort des Parlamentarischen Staatssekretärs Frank Schwabe auf die Frage 33 des Abgeordneten Helge Limburg vom 08.10.2025), fehlen aus Sicht des Deutschen Richterbundes (DRB) derzeit über 2.000 Staatsanwälte und Strafrichter, wie es der Verband im Vorfeld zur diesjährigen Frühjahrskonferenz der Justizminister und Justizministerinnen (JuMiKo) lancierte. Die JuMiKo griff diese Zahl auf und beschloss, dass sich der Bund im Rahmen des Neuen Pakts für den Rechtsstaat an der „Finanzierung von mindestens 2.000 weiteren neuen Stellen für den richterlichen und staatsanwaltlichen Dienst“ beteiligen müsse.
Damit hieraus tatsächlich neue Stellen werden, muss zudem auch der reguläre, altersbedingte Ersatzbedarf der kommenden Jahre einkalkuliert werden. Die einzige dem Verfasser bekannte Quelle zur Demographie von Richter:innen und Staatsanwält:innen ist das Handbuch der Justiz (Herausgegeben vom Deutschen Richterbund). Aufgrund Grundlage einer Datensammlung bei Justizministerien und Gerichten listet das Handbuch alle Richter:innen und Staatsänwält:innen im Bundesgebiet sowie (mehrheitlich) die zugehörigen Geburtsdaten (die aktuelle Ausgabe, der 37. Jahrgang, befindet sich auf dem Stand vom 01.01.2024). Durch Digitalisierung des Werkes mithilfe von OCR-Technologie ließ sich ein maschinenlesbarer, strukturierter Datensatz erstellen, der im Ergebnis knapp 30.000 Einträge enthält (Anwaltsgerichte und europäische Gerichte ausgenommen). Da im Originalwerk (folglich auch im generierten Datensatz) aber nur bei leicht mehr als 26.000 Richter:innen und Staatsanwält:innen das Geburtsdatum ausgewiesen ist (welches den Ausgangspunkt für die demographischen Analysen bildet), konnte nur diese Teilmenge untersucht werden. Im weiteren Verlauf präsentierte Zahlen wurden daher mit einem Faktor von 1,11 auf die Gesamtzahl der Richter:innen und Staatsanwält:innen hochgerechnet.
Anknüpfend an das Geburtsdatum lässt sich ermitteln, wie personenstark die Jahrgänge sind, die zwischen 2026 und 2029 mit Vollendung des 67. Lebensjahres die Regelaltersgrenze erreichen und mithin pensioniert werde. Da im Datensatz weniger als 100 Personen enthalten waren, die bereits im Status Quo die Regelaltersgrenze überschritten haben, lässt sich die normative Regelaltersgrenze auch deskriptiv validieren. Konkret sind es 3.730 der Anfang 2024 in Dienst stehen Richter:innen und Staatsanwält:innen, die bis 2029 das Pensionsalter erreichen werden.
Ein Mangel an Prädikatsjurist:innen
Führt man die Werte für den regulären Ersatzbedarf und den zusätzlichen Stellenaufwuchs zusammen, ergibt sich also ein Einstellungsbedarf von kumuliert 5.730 Richter:innen und Staatsanwält:innen für die Jahre 2026, 2027, 2028 und 2029.
Demgegenüber zu stellen ist die Zahl an geeigneten Absvolent:innen, die im selben Zeitraum neu zur Verfügung stehen werden. Während keine öffentlich einsehbaren Daten existieren, die einen direkten Rückschluss darauf zuließen, wie viele Assesor:innen eines Jahrgangs den immer stärker divergierenden Einstellungsvoraussetzungen der einzelnen Bundesländer genügen, ist zumindest die Zahl der Prädikatsabsolvent:innen der zweiten juristischen Staatsprüfung gut dokumentiert. Mittelt man die absolute Zahl derjenigen, welche die zweite Staatsprüfung mit einer Gesamtnote von 9 oder mehr Punkten absolvieren, über den Zeitraum der letzten 10 Jahre (2014-2023) kommt man auf einen Wert von durchschnittlich 1.794 Prädikatsjurist:innen, die zuletzt pro Jahr auf den Markt gekommen sind. Unterstellt man, dass dieser Wert stabil bleibt, werden im Zeitraum von 2026 bis 2029 also insgesamt 7.176 qualifizierte Kandidat:innen einen Ersatzbedarf von 5.730 Richter:innen und Staatsanwält:innen decken müssen. Anders ausgedrückt: Um während der angekündigten Laufzeit des neuen Pakts für den Rechtstaat tatsächlich (mindestens) 2.000 zusätzliche Volljurist:innen einstellen zu können, ohne hierbei entweder einen, in schlechteren Examensnoten manifestierten, Qualitätsverlust der Justiz in Kauf zu nehmen oder die Aussagekraft ebendieser juristischen Examina in Frage stellen zu müssen (wofür es zahlreiche gute Gründe gäbe, zuletzt Hufeld, Griebel/Schimmel und Hemler/Krukenberg), müsste die Justiz künftig 80% der Top-Kandidat:innen für sich gewinnen. In Konkurrenz mit den Einstiegsgehältern, die sich beispielsweise in wirtschaftsberatenden Kanzleien realisieren lassen (regelmäßig über 120.000 Euro), scheint ein derart erfolgreiches Recruiting durch die Justiz recht unrealistisch zu sein. Während die Höhe des zu erwartenden Gehalts natürlich nur einen Teil der Berufswahlmotivation ausmacht, ist zumindest für die Fachwahlmotivation von Studierenden der Rechtswissenschaft bekannt, dass ihnen die mit der Fachwahl verbundenen Einkommenschancen im Fächervergleich besonders wichtig sind (12. Studierendensurvey an Universitäten und Fachhochschulen, S. 91). Versteht man als qualifiziert obendrein nur Jurist:innen mit Doppelprädikat, wie es offiziell beispielsweise Schleswig-Holstein weiterhin tut, dürfte der Anteil der zwecks Bedarfsdeckung zu rekrutierenden Top-Kandidat:innen sogar noch höher als 80% ausfallen: In einer Studie mit Junganwält:innen von Matthias Kilian verfügten zwar 23,5% der Absolvent:innen über ein Prädikat in der zweiten Staatsprüfung, doch nur 19,5% über ein Doppelprädikat.
Rekrutierungsquote im Worst-Case-Szenario
Auch aus zwei weiteren Gründen könnte die zu erzielende Rekrutierungsquote noch höher als die errechneten 80% ausfallen: Während zuletzt vor allem Kohorten auf den Markt gekommen sind, die mit einer hohen Zahl von Studienanfänger:innen im Fach der Rechtswissenschaft aufwarten konnten, sind die Kohorten in den letzten Jahren wieder kleiner geworden: Während zwischen 2012 und 2018 pro Wintersemester durchschnittlich 16.299 Personen ein Studium der Rechtswissenschaft (inkl. Fachhochschulen aber exkl. Fachgruppe Wirtschaftsrecht) aufgenommen haben, waren es zwischen 2016 und 2022 durchschnittlich noch 15.322 Studienanfänger:innen pro Wintersemester. Es handelt sich um einen Trend, der sich im Übrigen weiter verschärfen dürfte: Während in den 2010er-Jahren sechs Kohorten mit über 16.000 Studienanfänger:innen/Wintersemester gestartet sind, haben wir zuletzt 3 Kohorten in Folge von unter 14.000 Studienanfänger:innen verzeichnet.
Zum zweiten dürften viele Richter:innen und Staatsanwält:innen de facto schon vor Vollendung des 67. Lebensjahres aus dem Dienst ausscheiden. So liegt das durchschnittliche Alter, in dem Beamte und Richter:innen ihr erstes Ruhegehalt beziehen, bei unter 63 Jahren. Zwar können hieraus keine Ableitungen getroffen werden, in welche Richtung sich die Zahl der zwischen 2026 und 2029 ausscheidenden Richter:innen und Staatsanwält:innen tatsächlich verschieben wird (da hierfür die ursprüngliche Größe derjenigen Kohorten bekannt sein müsste, die sich derzeit in der durchschnittsbildenden Altersspanne von ca. 59-66 Jahren befinden). Allerdings lässt sich ein Worst-Case-Szenario abstecken: Insgesamt werden bis 2029 über 7.250 Richter:innen und Staatsanwält:innen diese durchschnittliche „de facto“-Altersgrenze erreicht haben.
In einem Worst-Case-Szenario müsste die Justiz also eine unmögliche Rekrutierungsquote von weit über 100% erreichen. Doch schon ohne das Worst-Case-Szenario, wenn es also in einem realistischen Maße ungünstig läuft, bewegen wir uns bereits im Bereich von 85-90% der kommenden Prädikatsjurist:innen, welche für den Dienst als Richter:in oder Staatsanwält:in gewonnen werden müssten, um den Einstellungsbedarf der Justiz unter den Bedingungen eines neu aufgelegten Paktes für den Rechtsstaat decken zu können.
Schon eine gemeinsame Datengrundlage fehlt
Im Ergebnis ist also weder klar, ob mit zusätzlichen Stellen für Richter:innen und Staatsanwält:innen den wahrgenommenen Herausforderungen der Justiz wirksam begegnet werden kann, noch, ob man solche zusätzlichen Stellen auch tatsächlich besetzt bekäme. Die vorhandene Datenlage (beziehungsweise, im Hinblick auf das Überlastungsparadoxon eben die nicht vorhandene Datenlage) gibt mehr als einen Anlass, das aktuelle Vorhaben kritisch zu betrachten. Sollte der Neue Pakt für den Rechtsstaat dennoch beschlossen werden, ohne dass hierbei auch ernstzunehmende Maßnahmen für eine höhere Attraktivität der juristischen Ausbildung und zur Stärkung der empirischen Forschung im juristischen Bereich vereinbart werden, sollte der Bund zumindest wachsam prüfen, ob die länderseitig berichtete Personalentwicklung auch tatsächlich eingetreten ist. Für den ersten Pakt für den Rechtsstaat (geschlossen im Januar 2019, mit einem Berichtszeitraum vom 01.01.2017 bis 31.12.2021), hatten die Länder im Februar 2022 abschließend berichtet, 2.715,85 Stellen im richterlichen und staatsanwaltlichen Bereich geschaffen und besetzt zu haben. Ein Blick auf die erst später veröffentlichte Richter:innenstatistik des Bundesamtes für Justiz (welche nur alle zwei Jahre erscheint) verrät aber: Zwischen dem 31.12.2016 und dem 31.12.2022 sind tatsächlich nur 2.278 Stellen (Vollzeitäquivalente) hinzugekommen. Das heißt: Entweder haben die Länder in den 12 Monaten nach Ende des Pakts direkt knapp 500 der Richter:innen und Staatsanwält:innen wieder verloren oder – was angesichts ebenfalls divergenter Zwischenberichte wahrscheinlicher ist – es gab keine gemeinsame Datengrundlage, aufgrund derer man die Wirkungen des Paktes einheitlich hätte messen können. Und wenigstens das, also eine gemeinsame Klarheit darüber, wie viele Menschen eigentlich in der Justiz arbeiten, sollte man von einer informierten Rechtspolitik erwarten können.
Quint Haidar Aly ist Co-Founder des gemeinnützigen Unternehmens ACCICE und befasst sich im Rahmen eines mehrjährigen, durch die Stiftung Mercator geförderten Projektes unter anderem mit rechtssoziologischen und rechtsdidaktischen Fragestellungen.
OpenEdition schlägt Ihnen vor, diesen Beitrag wie folgt zu zitieren:
Quint Haidar Aly (2. Dezember 2025). Ein Pakt ohne Boden – Der Pakt für den Rechtsstaat im Lichte der Statistik. Rechtswirklichkeit. Abgerufen am 8. Dezember 2025 von https://doi.org/10.58079/159x9


Zu dem hier gezeichneten Bild passt nicht, dass die Bewerberlage für die Justiz gerade in Zeitraum des ersten Pakts für den Rechtsstaat, in dem ja sogar mehr als die anvisierten 2000 zusätzlichen Stellen geschaffen werden konnten, außerordentlich gut war (https://www.azur-online.de/referendariat/gute-bewerberlage-in-der-justiz/). Daher verwundert es, wenn hier mit recht dünner Datenlage ein dramatischer Nachwuchsmangel prognostiziert wird, der in einen Qualitätsverlust der Justiz münden soll.
Richtig ist, dass im Zeitraum 2026-2029 besonders viele Richter in Pension gehen, was auch schon lange bekannt ist (Siehe https://www.drb.de/fileadmin/DRB/pdf/Publikationen/DRB-Positionspapier_Nachwuchsgewinnung_kl.pdf). Vielleicht ist daneben die Schaffung von 2000 zusätzlichen Stellen eine besondere Herausforderung – man wird es sehen.
Der Beitrag hier ignoriert aber völlig:
1) Das fixe Kriterium ,,mindestens 1x Vollbefriedigend” im 2. Staatsexamen wird mindestens seit einem Jahrzehnt in den meisten Bundesländern nicht eingehalten.
Nimmt man zur Kohorte mit ,,Vollbefriedigend” (ca. 1794 / Jahr) noch z.B. das obere Drittel aus der Kohorte ,,Befriedigend” (ca. 1333 / Jahr), stünden im Zeitraum von 2026 bis 2029 also insgesamt 12.508 neu qualifizierte Kandidat:innen für einen Ersatzbedarf von 5.730 Richter:innen zur Verfügung.
2) Da die meisten Bundesländer mittlerweile mindestens bis zum 40. Lebensjahr einstellen, stehen noch gewaltige Kohorten an berufserfahrenen Juristen zur Verfügung, die in dem Beitrag überhaupt nicht berücksichtigt wurden. Anekdotisch scheinen 20% bis 33% der Richter vorher bereits Berufserfahrung zu haben (siehe z.B. https://www.lto.de/recht/justiz/j/umfrage-bundeslaender-drb-quereinsteiger-justiz), d.h. die künstliche Verengung auf Berufseinsteiger verzerrt die Daten weiter.